ฎีกาที่ 1159/2511

ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 8 วรรคแรกนั้น. มีความหมายว่า บรรดาที่หลวงทั้งหลายซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1304 ก็ดี. หรือที่ดินอันเป็นทรัพย์สินของแผ่นดินตามธรรมดาไม่ใช่ทรัพย์นอกพาณิชย์. และไม่ใช่ทรัพย์ที่จะถือเอาหรือโอนกันไม่ได้เหล่านี้ก็ดี. ถ้าไม่มีกฎหมายพิเศษได้กำหนดไว้เป็นอย่างอื่นแล้ว. ก็เป็นอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดินดูแลรักษาและดำเนินการคุ้มครองป้องกัน. เว้นแต่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยจะมอบหมายให้ทบวงการเมืองอื่นเป็นผู้ใช้ก็ได้. ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 8 วรรคท้าย ซึ่งบัญญัติว่า'บรรดาที่ดินดังกล่าวในวรรคแรกนั้น เมื่อมีเหตุผลอันสมควร รัฐมนตรีมีอำนาจที่จะจัดขึ้นทะเบียนเป็นของทบวงการเมืองได้......' นั้น. หมายความว่าถ้ารัฐเห็นสมควรจะให้ทบวงการเมืองใดรับผิดชอบดูแลรักษาและดำเนินการคุ้มครองป้องกันเอง. รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยก็มีอำนาจที่จะจัดขึ้นทะเบียนเป็นของทบวงการเมืองนั้นๆ ได้. ที่ดินที่ขึ้นทะเบียนเป็นของทบวงการเมืองอื่นไว้แล้วแต่เดิมก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับนั้น. ไม่มีคำสั่งกำหนดว่าให้ปฏิบัติอย่างไร. และในทางปฏิบัติบรรดาที่ดินราชพัสดุที่ขึ้นทะเบียนไว้ต่อกระทรวงการคลัง.กระทรวงการคลังก็คงใช้อำนาจปกครองอยู่เช่นเดิม. ทั้งนี้เพราะถือได้ว่ารัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยได้จัดขึ้นทะเบียนเป็นของกระทรวงการคลังแล้วโดยอนุโลมตามความหมายแห่งประมวลกฎหมายที่ดินมาตรา 8 วรรคท้าย. ซึ่งเป็นบทบัญญัติที่รับรองสิทธิของกระทรวงการคลังว่ายังคงมีอำนาจปกครองที่ดินที่ได้ขึ้นทะเบียนเป็นที่ราชพัสดุไว้แล้วต่อไปตามเดิม.อำนาจของกระทรวงการคลังจึงมิได้ถูกยกเลิกเพิกถอนไปโดยประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 8 วรรคแรก. ที่พิพาทได้ขึ้นทะเบียนเป็นที่ราชพัสดุของกระทรวงการคลังแล้ว.กระทรวงการคลังโจทก์ที่ 1 จึงมีอำนาจฟ้องได้. การเปลี่ยนชื่อกระทรวงทบวงกรมต่างๆ จะทำได้ก็โดยตราขึ้นเป็นกฎหมาย. ฉะนั้นจึงเป็นข้อที่ศาลรับรู้ได้เองว่ากระทรวงพระคลังฯ นั้นคือกระทรวงการคลัง. กำแพงเมืองและคูเมืองเป็นทรัพย์สินใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ. แม้ต่อมากำแพงจะถูกรื้อทำลายลง และคูเมืองตื้นเขินขึ้นก็ตาม. แต่ทางราชการก็ได้ถือว่าเป็นที่หลวงหวงห้ามตลอดมา. ไม่ยอมให้ราษฎรยึดถือเอาเป็นเจ้าของ.แม้จะขอเช่าก็ต้องได้รับอนุญาตก่อน. ดังนี้ กำแพงเมืองและคูเมืองจึงยังคงเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเพราะเป็นที่สงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน. แม้นายอำเภอจะได้ทำนิติกรรมซื้อขายที่พิพาทให้จำเลย ก็ไม่ทำให้จำเลยได้สิทธิในที่พิพาท. เพราะที่พิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินซึ่งจะโอนแก่กันมิได้. และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้แผ่นดินไม่ได้. การได้สิทธิจดทะเบียนภารจำยอมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาตรา 1312 นั้น. จะต้องเป็นการสร้างโรงเรือนรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้อื่นโดยสุจริต. แต่ที่พิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ไม่ใช่ทรัพย์สินของแผ่นดินธรรมดาหรือของเอกชน. จะนำมาใช้บังคับในกรณีนี้หาได้ไม่.ดังนั้น แม้จำเลยจะปลูกสร้างโดยสุจริตก็ตาม. จำเลยก็ไม่มีสิทธิขอให้จดทะเบียนภารจำยอมได้. (ประชุมใหญ่ครั้งที่ 20/2511).

คดีนี้โจทก์ฟ้องว่า โจทก์ที่ 1 มีหน้าที่ปกครองที่ดินราชพัสดุของหลวงหรือรัฐบาลทั่วราชอาณาจักร โจทก์ที่ 2 มีหน้าที่ดูแลรักษาและดำเนินการคุ้มครองป้องกัน ที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินภายในเขตเทศบาลเมืองสุรินทร์ ที่ราชพัสดุหมายเลขทะเบียนที่หลวงในกระทรวงการคลัง เลขที่18744 มีอาณาเขตภายในเขตเทศบาลเมืองสุรินทร์ แต่เดิมเป็นคูเมืองซึ่งทางราชการในสมัยก่อนได้ทำขึ้นเพื่อประโยชน์แก่บ้านเมือง ต่อมาเมื่อประมาณ 40 ปีมานี้ ทางราชการในขณะนั้นถือว่าที่ดินในบริเวณคูเมืองนี้เป็นที่ดินราชพัสดุ สมควรสงวนและหวงห้ามไว้ ได้ประกาศให้ประชาชนทราบแล้ว ที่ดินแปลงนี้จึงเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินและได้ขึ้นทะเบียนเป็นที่หลวงไว้ ตามกระแสร์พระบรมราชโองการของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่ 6 เมื่อประมาณ 15 ปีมานี้ จำเลยได้บุกรุกเข้าไปยึดถือครอบครองเพื่อตนแล้วถมดินในที่ดินแปลงนี้ และได้ปลูกอาคารตึกแถวทำเป็นโรงแรมและร้านค้าขายตลอดมาจนทุกวันนี้ ซึ่งจำเลยเองก็รู้อยู่ว่าเดิมเป็นคูเมืองซึ่งทางราชการถือว่าเป็นที่ดินราชพัสดุ ต่อมาเจ้าหน้าที่ของโจทก์ที่ 1 ได้ยื่นคำขอรังวัดที่ดินแปลงนี้เพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง จำเลยคัดค้านอ้างว่าเป็นที่ดินของจำเลย ขอให้แสดงว่าที่ดินแปลงนี้เป็นที่ดินราชพัสดุ ห้ามจำเลยคัดค้านการออกหนังสือสำคัญ และขับไล่จำเลยกับบริวาร พร้อมทั้งรื้อถอนอาคารตึกแถว สิ่งปลูกสร้างอื่น ๆ ออกไปจากที่ดินด้วย จำเลยให้การว่า โจทก์ที่ 1 ไม่มีอำนาจฟ้องเพราะตามประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 มาตรา 8 เป็นอำนาจของจังหวัดและเทศบาล แม้จะมีพระบรมราชโองการของพระบาทสมเด็จพระมงกุฏเกล้าเจ้าอยู่หัวก็ตามหากการจดทะเบียนของโจทก์ภายหลังวันประกาศใช้ประมวลกฎหมายที่ดินพระบรมราชโองการนั้นก็เลิกไปโดยประมวลกฎหมายที่ดิน การจดทะเบียนที่หลวงนั้นไม่มีกฎหมายใดบัญญัติไว้ว่า ทำให้เอกชนเสียสิทธิในที่ดินไปได้ จำเลยซื้อที่พิพาทมาจากผู้มีชื่อ ทำนิติกรรมต่อเจ้าพนักงานต้องตามกฎหมายและมีสิ่งปลูกสร้างอยู่ในที่ดินแล้ว ก่อนจำเลยจะซื้อคณะกรรมการจังหวัดสุรินทร์เคยกล่าวอ้างว่า ที่พิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินมาครั้งหนึ่งแล้ว จากการสอบสวนและวินิจฉัยของกระทรวงมหาดไทยให้ระงับเรื่องเสีย เพราะไม่มีหลักฐาน แม้ว่าที่ดินจะเป็นของโจทก์ การที่โจทก์ยินยอมให้จำเลยปลูกตึกสามชั้น 15 คูหา ห้องแถวไม้ 2 ชั้น 20 ห้อง รวมราคา 2,000,000 บาท โดยเชื่อว่าที่พิพาทเป็นของจำเลย โจทก์มีหน้าที่ต้องชดใช้ค่าเพิ่มราคาของที่ดินให้แก่จำเลย ที่พิพาทจำเลยซื้อราคา 40,000 บาท ขณะนี้ราคาถึง 700,000 บาท ที่พิพาทเป็นของโจทก์ไม่ได้เพราะเคยมีคำพิพากษาและคดีถึงที่สุดว่าเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนมาแล้ว ขอให้ยกฟ้อง และฟ้องแย้งขอให้พิพากษาว่าที่พิพาทเป็นของจำเลย ห้ามมิให้โจทก์เข้าไปรอนสิทธิหรือถ้าฟังว่าที่พิพาทเป็นของโจทก์ โจทก์ก็มีภาระต้องให้จำเลยได้ใช้ไปจนกว่าสิ่งปลูกสร้างในที่ดินสลายไป (ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา1312) ให้โจทก์ไปจดทะเบียนภารจำยอมให้จำเลย หากไม่ไปให้ถือคำพิพากษาเป็นการแสดงเจตนา โจทก์ทั้งสองให้การแก้ฟ้องแย้งว่าโจทก์ไม่จำต้องรับภารจำยอมตามฟ้องแย้ง ศาลชั้นต้นวินิจฉัยว่า จำเลยที่ 1 ไม่มีอำนาจฟ้อง ส่วนจำเลยที่ 2 มีอำนาจฟ้องได้แต่เห็นว่าที่พิพาทไม่ใช่คูเมือง จึงไม่ใช่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน พิพากษายกฟ้อง โจทก์ทั้งสองอุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์วินิจฉัยว่า โจทก์ที่ 1 มีอำนาจฟ้องได้ ส่วนจำเลยที่ 2 ไม่มีอำนาจ และฟังว่าที่พิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินจึงพิพากษาแก้เป็นว่า ห้ามไม่ให้จำเลยคัดค้านการออกหนังสือสำคัญให้ขับไล่จำเลยและบริวารออกไปจากที่พิพาท พร้อมกับให้รื้ออาคารตึกแถวห้องแถวและสิ่งปลูกสร้างออกไปจากที่พิพาท ให้ยกฟ้องแย้งจำเลยส่วนข้อที่ศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้องโจทก์ที่ 2 คงให้เป็นไปตามคำพิพากษาศาลชั้นต้น จำเลยฎีกาว่า 1. โจทก์ที่ 1 ไม่มีอำนาจฟ้อง 2. ที่พิพาทไม่เข้าลักษณะเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน 3. แม้จะฟังว่าที่พิพาทเป็นของโจทก์ โจทก์ก็มีภาระโดยกฎหมายต้องให้จำเลยได้ใช้ไปจนกว่าสิ่งปลูกสร้างในที่ดินจะสลายไป ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1312 ในประเด็นเรื่องอำนาจฟ้องนั้นศาลฎีกาโดยมติที่ประชุมใหญ่เห็นว่า ได้มีพระบรมราชโองการของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่ 6 ให้รวบรวมที่ดินของหลวงในกระทรวงต่าง ๆ มาขึ้นทะเบียนราชพัสดุไว้ทางกระทรวงพระคลังฯ เสียทางเดียวเพื่อปกครองให้เป็นหลักฐานสืบไป ฉะนั้นโดยอาศัยอำนาจตามพระบรมราชโองการดังกล่าวแล้วกระทรวงพระคลังฯ ซึ่งต่อมาก็คือกระทรวงการคลังนั่นเองเป็นผู้มีอำนาจดูแลรักษาที่หลวงที่ขึ้นทะเบียนเป็นที่ราชพัสดุทั้งหมดไม่ว่าจะเป็นของกระทรวงใด ๆ ตามประมวลกฎหมายที่ดินมาตรา 8 วรรคแรกนั้นหมายความว่าบรรดาที่หลวงทั้งหลายซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1304 ก็ดี หรือที่ดินอัน