ฎีกาที่ 1675/2540

ตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527มาตรา10เป็นบทกำหนดคุณสมบัติของข้าราชการที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรมจะแต่งตั้งเป็นกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าผู้ได้รับแต่งตั้งดังกล่าวจะต้องไม่เป็นชาวไร่อ้อยกรรมการผู้จัดการหรือพนักงานหรือลูกจ้างของโรงงานเท่านั้นส่วนมาตรา11เป็นบทกำหนดคุณสมบัติของผู้แทนชาวไร่อ้อยและผู้แทนโรงงานที่จะได้รับแต่งตั้งเป็นกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยคุณสมบัติฯลฯ(5)ไม่เป็นข้าราชการเมืองหรือดำรงตำแหน่งทางการเมือง(6)ไม่เป็นกรรมการพรรคการเมืองหรือเจ้าหน้าที่พรรคการเมืองการแต่งตั้งข้าราชการแม้เป็นวุฒิสมาชิกแต่มีคุณสมบัติตามหลักเกณฑ์ในมาตรา10จึงมิได้มีข้อห้ามในการเป็นกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย กรรมการที่มาจากข้าราชการ3กระทรวงซึ่งรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องแต่งตั้งนั้นพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527มาตรา9ซึ่งเป็นบทบัญญัติเกี่ยวกับกรณีการแต่งตั้งดังกล่าวมิได้มีข้อกำหนดว่าให้ระบุชื่อเฉพาะของข้าราชการนั้นๆและไม่ปรากฏว่ามีบทบัญญัติของกฎหมายที่เกี่ยวข้องอื่นใดบังคับว่าการแต่งตั้งข้าราชการให้เป็นกรรมการจะต้องระบุชื่อโดยเฉพาะทั้งตามระเบียบบริการราชการแผ่นดินการแต่งตั้งข้าราชการให้ปฏิบัติหน้าที่พิเศษอื่นใดย่อมแต่งตั้งโดยระบุตำแหน่งได้โดยถือว่าผู้ได้รับแต่งตั้งโดยตำแหน่งนั้นเป็นตัวแทนของส่วนราชการหน่วยนั้นๆและเป็นเอกสิทธิ์เฉพาะตำแหน่งไม่ติดตัวและสิ้นสภาพไปเมื่อผู้ดำรงตำแหน่งที่ได้รับแต่งตั้งนั้นตายโอนย้ายหรือลาออกจากราชการไปฉะนั้นหากผู้ดำรงตำแหน่งไม่อยู่ผู้อยู่ในลำดับรองลงไปก็สามารถรับมอบหมายให้รักษาราชการแทนหรือปฏิบัติราชการแทนในตำแหน่งนั้นๆได้การแต่งตั้งจึงชอบแล้ว การออกระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามประกาศระเบียบหรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527ฉบับที่1พ.ศ.2528แม้ชื่อระเบียบดังกล่าวจะไม่มีคำว่าเงินรางวัลนำจับแต่ข้อกำหนดในระเบียบดังกล่าวก็ได้กำหนดระเบียบการจ่ายเงินรางวัลนำจับการแจ้งความและการรับเงินรางวัลนำจับไว้โดยละเอียดแล้วและการกำหนดระเบียบว่าด้วยเบี้ยปรับดังกล่าวเนื่องจากพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527มาตรา17(25)บัญญัติให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายมีหน้าที่กำหนดระเบียบว่าด้วยเบี้ยปรับและเงินรางวัลสำหรับการนำจับผู้ฝ่าฝืนหรือปฏิบัติตามระเบียบหรือประกาศที่คณะกรรมการกำหนดคณะกรรมการจึงมีอำนาจที่จะกำหนดระเบียบที่สอดคล้องและไม่ขัดต่อพระราชบัญญัติดังกล่าวการที่คณะกรรมการได้นำข้อความตามมาตรา44บางส่วนมากำหนดเป็นระเบียบของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายจึงเป็นการปฏิบัติตามหน้าที่ในมาตรา17(25)และการกำหนดเบี้ยปรับสำหรับผู้ฝ่าฝืนไม่ปฏิบัติตามระเบียบนี้เป็นบทบังคับทางแพ่งเฉพาะโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามระเบียบและกำหนดให้ชำระเฉพาะเงินเบี้ยปรับมิได้มีการลงโทษทางอาญาแต่ประการใดส่วนพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527เป็นบทบังคับบุคคลหรือนิติบุคคลรวมทั้งโรงงานซึ่งหมายความถึงผู้ซึ่งได้รับอนุญาตให้ตั้งและประกอบกิจการโรงงานผลิตน้ำตาลทรายด้วยและบทบังคับมีทั้งโทษจำคุกและโทษปรับอันเป็นโทษทางอาญาระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับจึงมิใช่การลงโทษซ้ำซ้อนกับพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527 ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับฉบับที่1พ.ศ.2528ได้มีการนำเสนอเพื่อขอความเห็นชอบต่อคณะกรรมการรัฐมนตรีฝ่ายเศรษฐกิจและรัฐมนตรีฝ่ายเศรษฐกิจได้เห็นชอบในหลักการจึงได้นำเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อทราบถึงการออกระเบียบดังกล่าวและคณะรัฐมนตรีได้ให้ความเห็นชอบแล้วระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับฉบับที่1พ.ศ.2528ดังกล่าวจึงถูกต้องและเป็นไปตามขั้นตอนตามตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527มาตรา17แล้ว การที่จำเลยที่1ถึงที่3ในฐานะรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องมอบหมายให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายแต่งตั้งผู้แทนชาวไร่อ้อยและน้ำตาลทรายนั้นตามนัยมาตรา80วรรคสองบัญญัติว่าในระหว่างที่ยังไม่มีสถาบันชาวไร่อ้อยที่จะเสนอผู้แทนชาวไร่อ้อยให้รัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527แต่งตั้งผู้ซึ่งปลูกอ้อยเพื่อขายให้แก่โรงงานเป็นผู้แทนชาวไร่อ้อยและมาตรา11วรรคสี่การเสนอและการถอดถอนผู้แทนชาวไร่อ้อยให้เป็นไปตามระเบียบที่รัฐมนตรีกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีต่อมารัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีได้ออกประกาศระเบียบว่าด้วยการเสนอผู้แทนชาวไร่อ้อยในคณะกรรมการบริหารคณะกรรมการบริหารกองทุนคณะกรรมการอ้อยและคณะกรรมการน้ำตาลทรายโดยให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายแต่งตั้งผู้แทนชาวไร่อ้อยในคณะกรรมการต่างๆดังกล่าวเป็นการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527ระเบียบดังกล่าวจึงชอบด้วยกฎหมาย ขณะที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายมีมติยกอุทธรณ์ของโจทก์ยังไม่มีกรรมการชุดใหม่เข้ารับหน้าที่คณะกรรมการชุดเดิมจึงมีอำนาจดำเนินงานประชุมและลงมติได้โดยชอบด้วยกฎหมาย การปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการในคณะกรรมการต่างๆตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527ไม่มีบทบัญญัติกฎหมายใดห้ามมิให้มอบหมายให้ผู้อื่นปฏิบัติหน้าที่แทนจ.รองปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมปฏิบัติราชการแทนปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมทำหน้าที่ในฐานะผู้แทนกระทรวงอุตสาหกรรมฉ. รองปลัดกระทรวงพาณิชย์แทนปลัดกระทรวงพาณิชย์ทำหน้าที่ในฐานะผู้แทนกระทรวงพาณิชย์และป.รองอธิบดีกรมการค้าภายในแทนอธิบดีกรมการค้าภายในทำหน้าที่ในฐานะผู้แทนกระทรวงพาณิชย์เป็นการปฏิบัติหน้าที่แทนผู้บังคับบัญชาในกระทรวงที่ตนสังกัดตามระเบียบบริหารราชการแผ่นดินเป็นการปฏิบัติหน้าที่ราชการแทนกันโดยชอบด้วยกฎหมายบุคคลดังกล่าวจึงมีอำนาจเข้าร่วมประชุมแทนได้ โจทก์ฟ้องว่าคณะกรรมการบริหารมีมติให้โจทก์ชำระเบี้ยปรับเป็นเงิน32,786,000บาทโจทก์อุทธรณ์แต่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายยกอุทธรณ์โจทก์จึงมาฟ้องตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ.2527มาตรา58ขอให้ศาลเพิกถอนมติและคำวินิจฉัยดังกล่าวที่ให้โจทก์ชำระเบี้ยปรับผลของคำพิพากษาก็คือเมื่อโจทก์ชนะคดีทำให้โจทก์ไม่ต้องชำระเบี้ยปรับจำนวนดังกล่าวกรณีจึงเป็นคำฟ้องขอให้ปลดเปลื้องทุกข์อันอาจคำนวณเป็นราคาเงินได้เป็นคดีมีทุนทรัพย์ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งมาตรา150

โจทก์ฟ้องว่า ตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายกำหนดให้มีคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย และคณะกรรมการบริหาร ในการซื้ออ้อยไปทำน้ำตาล โรงงานน้ำตาลต้องซื้ออ้อยตามราคาที่คณะกรรมการบริหารคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายสำนักงานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายและคณะรัฐมนตรีกำหนด เป็นการซื้อขายเสร็จเด็ดขาด อ้อยเป็นกรรมสิทธิ์ของชาวไร่อ้อย กรรมสิทธิ์ในอ้อยและน้ำตาลทรายจึงตกเป็นของโรงงานน้ำตาลทรายผู้ซื้อ เมื่อวันที่ 14 พฤษภาคม 2528คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายได้ออกระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลที่ฝ่าฝืน หรือไม่ปฏิบัติตามประกาศ ระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายพ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 โดยไม่ชอบ เพราะกรรมสิทธิ์ในน้ำตาลทรายเป็นของโรงงานน้ำตาลทรายจึงเป็นการออกระเบียบที่ขัดแย้งต่อกฎหมาย เป็นการลงโทษซ้ำซ้อน และเป็นการที่ฝ่ายบริหารใช้อำนาจตุลาการเสียเอง วันที่ 22 พฤศจิกายน 2531 จำเลยที่ 5ได้แจ้งมติคณะกรรมการบริหารในคราวประชุมครั้งที่ 22/2531 เมื่อวันที่ 10 พฤศจิกายน 2531 อ้างว่าโจทก์ลักลอบขนย้ายน้ำตาลทรายขาวและน้ำตาลทรายขาวบริสุทธิ์ของฤดูการผลิตปี 2528/2529 และ2529/2530 ออกจากโรงงานโดยไม่ได้รับอนุญาต จำนวน 16,293 กระสอบฝ่าฝืนระเบียบต้องชำระเบี้ยปรับอัตรากระสอบละ 2,000 บาท รวมเป็นเงิน 32,586,000 บาท และอ้างว่าโจทก์รายงานปริมาณน้ำตาลทรายขาวที่ผลิตได้ในฤดูการผลิตปี 2529/2530 ไม่ตรงความจริง ต้องชำระค่าเบี้ยปรับเป็นเงิน 200,000 บาท การมีมติดังกล่าวกระทำไปโดยไม่ชอบเพราะเป็นการถือความเห็นของคณะที่ปรึกษากฎหมาย มิใช่คณะอนุกรรมการที่ตั้งโดยมีสัดส่วนประกอบด้วยฝ่ายราชการ ฝ่ายชาวไร่อ้อยและฝ่ายโรงงานน้ำตาลทรายตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย อีกทั้งตามข้อเท็จจริง โจทก์มิได้ลักลอบขนย้ายน้ำตาลทราย ทั้งโจทก์ยังเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในน้ำตาลทรายการที่ปริมาณน้ำตาลทรายในบัญชีไม่ตรงเป็นเพียงความคลาดเคลื่อนในทางบัญชี โจทก์ได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย แต่คณะกรรมการได้ประชุมโดยมิชอบไม่ครบองค์ประชุมแล้วมีมติยกอุทธรณ์โจทก์เบี้ยปรับที่ให้โจทก์ชำระสูงเกินส่วนและไม่ขัดต่อกฎหมาย ขอให้พิพากษาว่าน้ำตาลทรายที่โจทก์ผลิตได้เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ คำสั่งหรือมติคณะกรรมการบริหาร ครั้งที่22/2531 วันที่ 10 พฤศจิกายน 2531 และคำสั่งหรือมติหรือคำวินิจฉัยยกอุทธรณ์โจทก์ของคณะกรรมการไม่มีผลใช้บังคับและเป็นโมฆะระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืน หรือไม่ปฏิบัติตามประกาศ ระเบียบหรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1พ.ศ. 2528 ลงวันที่ 14 พฤษภาคม 2528 ไม่มีผลบังคับและเป็นโมฆะเบี้ยปรับที่กำหนดในระเบียบดังกล่าวมีอัตราสูงเกินควร อัตราเบี้ยปรับควรจะมีเพียงไม่เกิน 50,000 บาท โจทก์ชำระค่าขึ้นศาลจำนวน 200 บาท โดยถือว่าเป็นคดีที่มีคำขอให้ปลดเปลื้องทุกข์อันไม่อาจคำนวณเป็นราคาเงินได้ ศาลชั้นต้นมีคำสั่งว่าคำฟ้องโจทก์เป็นการฟ้องเพื่อที่โจทก์จะได้ไม่ต้องชำระเบี้ยปรับจำนวน 32,786,000 บาท จึงให้โจทก์ชำระค่าขึ้นศาลเพิ่มให้ครบจำนวน 200,000 บาท โจทก์ได้ชำระค่าขึ้นศาลเพิ่มอีก199,800 บาท และได้ยื่นคำร้องว่า คดีนี้เป็นคดีขอปลดเปลื้องทุกข์อันไม่อาจคำนวณเป็นราคาเงินได้ทั้งเป็นคดีปกครอง ค่าขึ้นศาลเพียงเพียง 200 บาท ขอให้คืนค่าขึ้นศาลที่เรียกเกินให้แก่โจทก์ศาลชั้นต้นมีคำสั่งว่าจะพิจารณาสั่งในคำพิพากษา จำเลยทั้งห้าให้การว่า จำเลยที่ 1 ถึงที่ 3 มิได้เป็นกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย ไม่ได้ร่วมเกี่ยวข้องกับมติหรือมีอำนาจที่จะเพิกถอนมติของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายได้ โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 1 ถึงที่ 3 การที่คณะกรรมการบริหารทำการประชุมเป็นการประชุมโดยชอบ ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามประกาศระเบียบ หรือพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2528 เป็นระเบียบที่ผ่านขั้นตอนโดยชอบด้วยกฎหมายไม่เป็นโมฆะ การใช้อำนาจปรับก็มิใช่เป็นการใช้อำนาจตุลาการการพิจารณาอุทธรณ์กระทำโดยชอบ ขอให้ยกฟ้อง ศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้อง ส่วนที่โจทก์ขอคืนค่าขึ้นศาลนั้นศาลชั้นต้นวินิจฉัยว่าคดีโจทก์เป็นคำฟ้องขอให้ปลดเปลื้องทุกข์เป็นคดีมีทุนทรัพย์ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 150โจทก์จะขอให้คืนเงินค่าขึ้นศาลส่วนที่วางเกิน 200 บาท หาได้ไม่ โจทก์ อุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์ พิพากษายืน โจทก์ ฎีกา ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ที่โจทก์ฎีกาว่า การแต่งตั้งนายประภาศจักกระพาก ปลัดกระทรวงอุตสาหกรรมเป็นกรรมการในคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย ในขณะที่นายประภาสดำรงตำแหน่งวุฒิสมาชิกซึ่งเป็นตำแหน่งทางการเมืองขัดต่อมาตรา 13(5) แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ.