ฎีกาที่ 168/2563

ระเบียบคณะกรรมการข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง ว่าด้วยค่าเช่าบ้านข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง พ.ศ.2545 ข้อ 3 ได้กำหนดว่า “ท้องที่” หมายความว่า กรุงเทพมหานคร... “ท้องที่ที่เริ่มรับราชการครั้งแรก” หมายความว่า ท้องที่ที่มีคำสั่งบรรจุเข้ารับราชการเป็นครั้งแรก... และข้อ 7 ได้กำหนดว่า ภายใต้บังคับข้อ 16 และข้อ 17 ข้าราชการผู้ใดได้รับคำสั่งให้เดินทางไปประจำสำนักงานในต่างท้องที่ มีสิทธิได้รับค่าเช่าบ้านเท่าที่จ่ายจริงตามสมควรแก่สภาพแห่งบ้าน แต่อย่างสูงไม่เกินจำนวนเงินที่กระทรวงการคลังกำหนดไว้สำหรับข้าราชการพลเรือน เว้นแต่กรณีดังต่อไปนี้... (3) ได้รับคำสั่งให้เดินทางไปประจำสำนักงานใหม่ในท้องที่ที่เริ่มรับราชการครั้งแรก... แสดงว่า ข้าราชการที่จะมีสิทธิได้รับค่าเช่าบ้านข้าราชการ จะต้องเป็นกรณีที่ผู้นั้นได้รับคำสั่งให้เดินทางไปประจำสำนักงานในต่างท้องที่นอกเหนือกรุงเทพมหานคร แม้โจทก์จะมีคำสั่งให้จำเลยได้รับการบรรจุแต่งตั้งให้รับราชการครั้งแรกตำแหน่งเจ้าหน้าที่ศาลปกครอง 3 กลุ่มงานคดีปกครอง สำนักงานศาลปกครองในภูมิภาค 9 (ยะลา) ตั้งแต่วันที่ 23 เมษายน 2544 ก็ตาม แต่สำนักงานดังกล่าวยังไม่ได้เปิดทำการ โจทก์จึงมีคำสั่งให้จำเลยปฏิบัติราชการที่สำนักงานศาลปกครองในส่วนกลางที่สำนักงานส่งเสริมงานคดีปกครอง สำนักงานศาลปกครองกลางที่กรุงเทพมหานครไปพลางก่อน ต่อมาโจทก์มีคำสั่งย้ายให้จำเลยไปปฏิบัติหน้าที่ที่สำนักงานศาลปกครองในภูมิภาค 5 (นครศรีธรรมราช) ตำแหน่งพนักงานคดีปกครอง 3 กลุ่มงานคดีปกครอง แต่ขณะนั้นสำนักงานศาลปกครองในภูมิภาค 5 (นครศรีธรรมราช) ยังไม่เปิดทำการ จำเลยจึงยังคงปฏิบัติหน้าที่ที่สำนักงานศาลปกครองในส่วนกลาง ที่สำนักงานส่งเสริมงานคดีปกครองตลอดมา จากข้อเท็จจริงดังกล่าว จำเลยไม่เคยได้รับคำสั่งให้เดินทางไปปฏิบัติราชการประจำสำนักงานในท้องที่นอกเหนือกรุงเทพมหานครอย่างแท้จริงแต่อย่างใด จำเลยจึงย่อมไม่มีสิทธิได้รับค่าเช่าบ้านข้าราชการตามระเบียบดังกล่าว แม้จำเลยจะอ้างว่าจำเลยได้รับคำสั่งให้บรรจุและแต่งตั้งให้รับราชการครั้งแรกที่สำนักงานศาลปกครองในภูมิภาค 9 (ยะลา) ก็ตาม แต่เพียงการที่จำเลยได้รับการบรรจุและแต่งตั้งให้เริ่มรับราชการครั้งแรกในจังหวัดอื่นนอกเหนือจากกรุงเทพมหานครนั้น ก็ยังไม่ก่อให้จำเลยมีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการได้ เพราะสิทธิการเบิกค่าเช่าบ้านจะต้องอยู่ภายใต้หลักเกณฑ์ที่สำคัญที่ว่าข้าราชการผู้นั้นจะต้องได้รับคำสั่งให้เดินทางไปประจำสำนักงานนอกเหนือกรุงเทพมหานครด้วย เมื่อจำเลยมิได้รับคำสั่งในลักษณะดังกล่าว จำเลยจึงย่อมไม่มีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการจากโจทก์ได้

คดีสืบเนื่องมาจากเมื่อวันที่ 25 ธันวาคม 2557 โจทก์ยื่นฟ้องจำเลยต่อศาลปกครองกลาง แต่ศาลปกครองกลางและศาลชั้นต้นมีความเห็นพ้องกันว่าคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลชั้นต้น ศาลปกครองกลางจึงมีคำสั่งให้โอนคดีมายังศาลชั้นต้นตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ.2542 มาตรา 10 วรรคหนึ่ง (2) และวรรคสาม ประกอบข้อบังคับคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ว่าด้วยวิธีการเสนอเรื่อง การพิจารณาและวินิจฉัย พ.ศ.2544 ข้อ 19 โจทก์ฟ้องขอให้บังคับจำเลยชำระเงิน 298,508.19 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ของต้นเงิน 287,292 บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ จำเลยให้การขอให้ยกฟ้อง ศาลชั้นต้นพิพากษาให้จำเลยชำระเงิน 287,292 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ของต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันที่ 3 กรกฎาคม 2557 เป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ ทั้งนี้ ดอกเบี้ยคำนวณถึงวันฟ้อง (วันที่ 25 ธันวาคม 2557) ต้องไม่เกิน 11,216.19 บาท ตามขอ กับให้จำเลยใช้ค่าฤชาธรรมเนียมแทนโจทก์ โดยกำหนดค่าทนายความ 5,000 บาท จำเลยอุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นอุทธรณ์ให้เป็นพับ จำเลยฎีกา ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงในเบื้องต้นฟังได้ว่า 1. โจทก์เป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 โจทก์มีคำสั่งบรรจุและแต่งตั้งจำเลยให้เข้ารับราชการครั้งแรกในตำแหน่งเจ้าหน้าที่ศาลปกครอง 3 กลุ่มงานคดีปกครอง สำนักงานศาลปกครองในภูมิภาค 9 (ยะลา) ตั้งแต่วันที่ 23 เมษายน 2544 แต่ขณะนั้นสำนักงานศาลปกครองในภูมิภาค 9 (ยะลา) ยังไม่เปิดทำการ โจทก์จึงให้จำเลยปฏิบัติหน้าที่ที่สำนักงานศาลปกครองในส่วนกลางที่สำนักส่งเสริมงานคดีปกครอง สำนักงานศาลปกครองกลาง ที่กรุงเทพมหานครไปพลางก่อน ต่อมาโจทก์มีคำสั่งย้ายให้จำเลยไปปฏิบัติหน้าที่สำนักงานศาลปกครองในภูมิภาค 5 (นครศรีธรรมราช) ตำแหน่งพนักงานคดีปกครอง 3 กลุ่มงานคดีปกครอง แต่ขณะนั้นสำนักงานศาลปกครองในภูมิภาค 5 (นครศรีธรรมราช) ยังไม่เปิดทำการจำเลยจึงยังคงปฏิบัติหน้าที่ที่สำนักงานศาลปกครองในส่วนกลาง ที่สำนักส่งเสริมงานคดีปกครองต่อไป ในระหว่างที่จำเลยปฏิบัติหน้าที่ที่สำนักงานศาลปกครองในส่วนกลาง จำเลยไม่ได้ยื่นขอเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการแต่อย่างใด 2. เมื่อวันที่ 23 พฤษภาคม 2545 ระเบียบคณะกรรมการข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง ว่าด้วยค่าเช่าบ้านข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง พ.ศ.2545 ใช้บังคับ จำเลยขอเบิกค่าเช่าบ้านตามระเบียบดังกล่าวนับแต่นั้น โจทก์อนุมัติให้จำเลยเบิกค่าเช่าบ้านดังกล่าว ต่อมาปี 2552 โจทก์มีคำสั่งระงับการเบิกจ่ายค่าเช่าบ้านของจำเลย และตั้งคณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงตามข้อทักท้วงของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งคณะกรรมการข้าราชการฝ่ายศาลปกครองเห็นว่า ระเบียบคณะกรรมการข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง ว่าด้วยค่าเช่าบ้านข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง พ.ศ.2545 ถูกต้องแล้ว และได้มีการออกระเบียบคณะกรรมการข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง ว่าด้วยค่าเช่าบ้านข้าราชการฝ่ายปกครอง (ฉบับที่ 4) พ.ศ.2553 แก้ไขบทนิยามคำว่า ท้องที่ที่เริ่มรับราชการครั้งแรกเสียใหม่ และโจทก์มีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งระงับสิทธิการเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง และแจ้งให้ข้าราชการฝ่ายศาลปกครองรวมทั้งจำเลยทราบว่า ข้าราชการฝ่ายศาลปกครองสามารถใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านได้ต่อไป จำเลยจึงได้ยื่นขอเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการต่อมา 3. ปี 2556 โจทก์ได้มีคำสั่งชะลอการเบิกค่าเช่าบ้านของข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง รวมทั้งจำเลยที่ได้รับการบรรจุแต่งตั้งก่อนระเบียบคณะกรรมการข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง ว่าด้วยค่าเช่าบ้านข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง พ.ศ.2545 และตั้งคณะทำงานตรวจสอบข้อเท็จจริงการเบิกค่าเช่าบ้านของข้าราชการฝ่ายศาลปกครองเหล่านั้น ในที่สุดวันที่ 16 พฤษภาคม 2557 ผู้อำนวยการสำนักบริหารการเงินและต้นทุนของโจทก์ได้มีหนังสือเพิกถอนสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านของจำเลยและเรียกเงินที่จำเลยเบิกจากโจทก์ตั้งแต่เดือนกันยายน 2545 ถึงเดือนมกราคม 2557 รวม 122 เดือน รวมเงินทั้งสิ้น 287,292 บาท คืน จำเลยได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าว และเลขาธิการโจทก์ได้มีคำสั่งยกอุทธรณ์ของจำเลย หลังจากนั้นจำเลยได้ยื่นฟ้องต่อศาลปกครองกลางขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้เพิกถอนคำสั่งของสำนักงานบริหารการเงินและต้นทุนที่เพิกถอนสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านของจำเลยและเรียกเงินค่าเช่าบ้านคืน ศาลปกครองกลางได้วินิจฉัยยกคำขอของจำเลย โจทก์จึงยื่นฟ้องจำเลยเป็นคดีนี้ มีปัญหาวินิจฉัยฎีกาของจำเลยว่า จำเลยมีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตามระเบียบคณะกรรมการข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง ว่าด้วยค่าเช่าบ้านข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง พ.ศ.2545 หรือไม่ เห็นว่า ระเบียบคณะกรรมการข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง ว่าด้วยค่าเช่าบ้านข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง พ.ศ.2