ฎีกาที่ 1745/2540

พนักงานอัยการมีตำแหน่งหน้าที่เป็นทนายแผ่นดินมีกฎหมายบัญญัติให้มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการอำนวยความยุติธรรมแก่ประชาชนไว้มากหลายการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานอัยการจึงต้องมีอิสระปราศจากอิทธิพลทั้งภายนอกจากทางการเมืองและภายในจากการใช้อำนาจไม่เป็นธรรมของผู้บังคับบัญชาเจตนารมย์ของกฎหมายที่ประสงค์จะให้ประธานก.อ.ที่มาจากการเลือกตั้งเป็นผู้ถ่วงดุลย์อำนาจของอัยการสูงสุดไม่ให้มีอิทธิพลเหนือข้าราชการอัยการทั้งปวงมากจนเกินไปอันเป็นการปกป้องคุ้มครองข้าราชการอัยการให้สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้โดยอิสระปราศจากอิทธิพลครอบงำใดๆเพื่อให้การอำนวยความยุติธรรมแก่ประชาชนเป็นไปด้วยความเที่ยงธรรมและมีประสิทธิภาพอย่างแท้จริงการที่จะแปลกฎหมายตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการพ.ศ.2521มาตรา15ตรีวรรคสี่แก้ไขเพิ่มเติมโดยประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติฉบับที่49ข้อ5และมาตรา20วรรคสองที่บัญญัติเป็นข้อยกเว้นให้อัยการสูงสุดในฐานะรองประธานก.อ.ทำหน้าที่ประธานก.อ.ได้ชั่วคราวในระหว่างที่ประธานก.อ.พ้นจากตำแหน่งหรือไม่มาประชุมหรือไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้โดยให้หมายความรวมถึงรองประธานก.อ.ทำหน้าที่ประธานได้ในระหว่างที่ประธานก.อ.ยังไม่พ้นจากตำแหน่งย่อมเป็นการแปลขยายความเพิ่มอำนาจให้แก่อัยการสูงสุดให้มีอำนาจตั้งคณะกรรมการสอบสวนข้าราชการอัยการที่ถูกกล่าวหาว่าทำผิดวินัยอย่างร้ายแรงได้ทุกระดับชั้นขัดต่อพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการพ.ศ.2521มาตรา54และขัดต่อเจตนารมย์ของกฎหมายที่มุ่งหมายให้มีการถ่วงดุลย์อำนาจซึ่งกันและกันจึงไม่อาจกระทำได้ คณะกรรมการอัยการ(ก.อ.)มีกรรมการทั้งหมด14คนตราบใดที่มีกรรมการมาประชุมไม่น้อยกว่า7คนแม้ประธานก.อ.ไม่มาประชุมหรือไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้ก.อ.ก็สามารถดำเนินการประชุมต่อไปได้โดยให้รองประธานก.อ.เป็นประธานในที่ประชุมถ้าประธานก.อ.หรือรองประธานก.อ.ไม่มาประชุมหรือไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้ให้กรรมการอัยการในที่ประชุมเลือกกรรมการอัยการคนหนึ่งเป็นประธานโดยอัยการสูงสุดมีหน้าที่เสนอเรื่องที่จะประชุมต่อก.อ.โดยไม่ตัดสิทธิกรรมการก.อ.คนหนึ่งคนใดที่จะเสนอตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการพ.ศ.2521มาตรา20และ21แก้ไขเพิ่มเติมโดยประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติฉบับที่49ข้อ7และข้อ8กิจการทั้งหลายทั้งปวงของอัยการไม่ว่าจะเป็นเรื่องการแต่งตั้งข้าราชการอัยการการโอนย้ายข้าราชการอัยการไปเป็นข้าราชการธุรการหรือหน่วยงานอื่นหรือย้ายกลับมาเป็นข้าราชการอัยการการเลื่อนขั้นเงินเดือนการออกข้อกำหนดการเลื่อนเงินเดือนการกำหนดหลักสูตรและวิธีการสอบคัดเลือกเพื่อบรรจุเป็นข้าราชการอัยการการให้ข้าราชการอัยการซึ่งขาดคุณสมบัติบางประการออกจากราชการและอื่นๆบรรดาที่บัญญัติให้เป็นอำนาจหน้าที่ของก.อ.ก็จักสามารถดำเนินการต่อไปได้คงมีแต่เฉพาะเรื่องการลงโทษข้าราชการอัยการในขั้นที่ร้ายแรงเท่านั้นที่ต้องมีบทกฎหมายบัญญัติกำกับไว้เป็นกรณีพิเศษแต่หากมีกรณีที่พนักงานอัยการคนหนึ่งคนใดกระทำผิดวินัยอย่างร้ายแรงเป็นที่ปรากฏอย่างชัดแจ้งโดยไม่หวั่นเกรงต่อกฎหมายบ้านเมืองหรือให้ถ้อยคำรับสารภาพเป็นหนังสือต่อผู้บังคับบัญชาจำเป็นจะต้องลงโทษข้าราชการอัยการผู้นั้นโดยฉับพลันแล้วพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการพ.ศ.2521มาตรา56แก้ไขเพิ่มเติมโดยประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติฉบับที่49ข้อ7ก็บัญญัติให้อำนาจประธานก.อ.สั่งลงโทษได้โดยไม่ต้องสอบสวนหรือถ้าประธานก.อ.ไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้ก็สามารถมอบหมายให้ผู้บังคับบัญชาลงโทษแทนได้ เมื่อคำสั่งสำนักงานอัยการสูงสุดเรื่องแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยแก่โจทก์ซึ่งเป็นข้าราชการอัยการชั้น4ขัดต่อพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการพ.ศ.2521มาตรา54(2)แก้ไขเพิ่มเติมโดยประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติฉบับที่49และข้อ7และข้อ8จึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเท่ากับยังไม่มีการแต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นทำการสอบสวนโจทก์จึงไม่มีผลของการสอบสวนที่ชอบด้วยกฎหมายที่อัยการสูงสุดจะทำความเห็นรายงานให้ก.อ.มีอำนาจลงมติให้ลงโทษโจทก์ตามมาตรา54วรรคห้าแก้ไขเพิ่มเติมโดยประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติฉบับที่49ข้อ7และข้อ8ได้มติคณะกรรมการอัยการที่ให้ลงโทษปลดโจทก์ออกจากราชการและคำสั่งสำนักงานอัยการสูงสุดที่สั่งลงโทษปลดโจทก์ออกจากราชการตามมติคณะกรรมการอัยการดังกล่าวจึงเป็นมติและคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

โจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นข้าราชการอัยการชั้น 4 ตำแหน่งอัยการจังหวัดประจำกรม สำนักงานคดีแพ่งธนบุรี สำนักงานอัยการสูงสุดจำเลยที่ 1 เป็น ข้าราชการอัยการชั้น 8 ตำแหน่งอัยการสูงสุดและเป็นรองประธานคณะกรรมการอัยการ จำเลยที่ 2 ถึงที่ 7 เป็นข้าราชการอัยการและเป็นกรรมการอัยการโดยตำแหน่ง จำเลยที่ 8ถึงที่ 10 เป็นข้าราชการอัยการ จำเลยที่ 11 ถึงที่ 13 เป็นข้าราชการอัยการบำนาญ จำเลยที่ 8 ถึงที่ 13 เป็นกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒินายกมล วรรณประภา เป็นประธานคณะกรรมการอัยการระหว่างวันที่ 1 ถึงวันที่ 22 กุมภาพันธ์ 2536 จำเลยที่ 1 ในฐานะอัยการสูงสุดได้ออกคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนชั้นต้นเพื่อสอบข้อเท็จจริงเรื่องที่นายประหยัด บุญญฤทธิ์ร้องเรียนว่าโจทก์ปฏิบัติหน้าที่มิชอบ เมื่อคณะกรรมการสอบสวนชั้นต้นรายงานผลการสอบสวนชั้นต้นต่อจำเลยที่ 1 แล้ว จำเลยที่ 1 ในฐานะประธานกรรมการอัยการทำหน้าที่ประธานคณะกรรมการอัยการได้ออกคำสั่งสำนักงานอัยการสูงสุดที่ 68/2536 ลงวันที่ 20 เมษายน 2536 ตั้งคณะกรรมการสอบสวนโจทก์ โดยจำเลยที่ 1 ไม่มีอำนาจคำสั่งดังกล่าวจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย คณะกรรมการสอบสวนไม่มีอำนาจสอบสวนโจทก์ โจทก์ได้มีหนังสือคัดค้านไปยังจำเลยทั้งสิบสามกับรองนายกรัฐมนตรีซึ่งได้รับมอบหมายจากนายกรัฐมนตรีให้บังคับบัญชาสำนักงานอัยการสูงสุดและมีหนังสือร้องเรียนคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ เพื่อขอให้เพิกถอนคำสั่ง ต่อมาสำนักงานเลขาธิการนายกรัฐมนตรีได้มีหนังสือแจ้งให้จำเลยที่ 1 แก้ไขคำสั่งให้ถูกต้อง ครั้นวันที่ 15มิถุนายน 2536 จำเลยที่ 1 เรียกประชุมคณะกรรมการอัยการ ครั้งที่6/2536 เพื่อพิจารณาลงโทษทางวินัยแก่โจทก์ นายกมล วรรณประภาไม่ได้เข้าประชุมจำเลยที่ 1 เป็นประธานที่ประชุมแทน คณะกรรมการอัยการลงมติว่าจำเลยที่ 1 มีอำนาจแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนโจทก์ทั้งนี้จำเลยที่ 1 ไม่มีสิทธิเข้าประชุมเพราะเป็นการพิจารณาเรื่องเกี่ยวกับจำเลยที่ 1 แต่จำเลยที่ 1 เข้าประชุมและชักจูงที่ประชุมให้คล้อยตามความเห็นของจำเลยที่ 1 จำเลยทั้งสิบสามจงใจลงมติโดยฝ่าฝืนต่อกฎหมาย ต่อจากนั้นจำเลยทั้งสิบสามได้ลงมติว่า โจทก์กระทำผิดวินัยอย่างร้ายแรงให้ปลดออกจากราชการซึ่งเป็นมติที่ขัดต่อบทบัญญัติแห่งกฎหมายเป็นการจงใจกระทำละเมิดต่อโจทก์ กลั่นแกล้งให้โจทก์ได้รับความเสียหายในวันเดียวกันจำเลยที่ 1 ในฐานะรองประธานคณะกรรมการอัยการทำหน้าที่ประธานคณะกรรมการอัยการได้ออกคำสั่งสำนักงานอัยการสูงสุดที่ 133/2536ลงวันที่ 15 มิถุนายน 2536 ลงโทษปลดโจทก์ออกจากราชการโดยจำเลยที่ 1 ไม่มีอำนาจเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย จงใจกลั่นแกล้งกระทำละเมิดต่อโจทก์ ทำให้โจทก์เสียหาย ขอให้เพิกถอนคำสั่งสำนักงานอัยการสูงสุดที่ 68/2536 ลงวันที่ 20 เมษายน2536 เรื่องแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยเพิกถอนมติคณะกรรมการอัยการ ครั้งที่ 6/2536 ลงวันที่ 15 มิถุนายน 2536 ที่ลงโทษปลดโจทก์ออกจากราชการ เพิกถอนคำสั่งสำนักงานอัยการสูงสุดที่133/2536 ลงวันที่ 15 มิถุนายน 2536 ที่สั่งลงโทษปลดโจทก์ออกจากราชการ จำเลยทั้งสิบสามให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 4เพราะจำเลยที่ 4 ไม่ได้เข้าประชุมคณะกรรมการอัยการ ครั้งที่6/2536 จำเลยที่ 1 ได้ออกคำสั่งสำนักงานอัยการสูงสุดที่ 68/2536เนื่องจากนายกมล วรรณประภา ประธานคณะกรรมการอัยการไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ จำเลยที่ 1 ในฐานะรองประธานคณะกรรมการอัยการทำหน้าที่แทนประธานคณะกรรมการอัยการจึงเป็นผู้ลงนามในคำสั่งดังกล่าวเมื่อวันที่ 20 เมษายน 2536 ในขณะมีการประชุมคณะกรรมการอัยการครั้งที่ 4/2536 ซึ่งประธานคณะกรรมการอัยการป่วยไม่มาประชุมและไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ การออกคำสั่งดังกล่าวไม่ใช่เรื่องต้องทำเองเฉพาะตัว แต่เป็นเรื่องที่ทำแทนกันได้คำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย จำเลยที่ 1 มีสิทธิเข้าประชุมคณะกรรมการอัยการ ครั้งที่ 6/2536 การที่จำเลยที่ 1ลงนามในคำสั่งสำนักงานอัยการสูงสุดที่ 68/2536 ไม่ถือว่าจำเลยที่ 1 มีส่วนได้เสียในระเบียบวาระการประชุม การประชุมคณะกรรมการอัยการครั้งที่ 6/2536 จึงชอบด้วยกฎหมายและมติคณะกรรมการอัยการให้ลงโทษปลดโจทก์ออกจากราชการย่อมเป็นการใช้อำนาจหน้าที่โดยชอบและโดยสุจริต มิได้มุ่งให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ใดคำสั่งสำนักงานอัยการสูงสุดที่ 133/2536 ออกตามมติคณะกรรมการอัยการ ครั้งที่ 6/2536 และผู้บังคับบัญชาได้สั่งไปตามอำนาจหน้าที่โดยชอบจำเลยทั้งสิบสามไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ และไม่ได้กลั่นแกล้งโจทก์ให้ได้รับความเสียหาย โจทก์ฟ้องขอเพิกถอนคำสั่งเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริตขอให้ยกฟ้อง ศาลชั้นต้น พิพากษายก ฟ้อง โจทก์ อุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์ พิพากษายืน โจทก์ ฎีกา ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า คดีมีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ในประเด็นสำคัญว่า คำสั่งสำนักงานอัยการสูงสุดที่ 68/2536ลงวันที่ 20 เมษายน 2536 เรื่องแต่งตั้งค