ฎีกาที่ 20230/2555

ตาม พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 2 บัญญัติให้พระราชบัญญัตินี้มีผลใช้บังคับเมื่อพ้นกำหนดหนึ่งร้อยแปดสิบวันนับแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป ซึ่งพระราชบัญญัติฉบับนี้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 14 พฤศจิกายน 2539 จึงมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 14 พฤษภาคม 2540 ดังนั้น ในขณะที่คณะกรรมการนโยบายข้าวมีมตินี้ เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2540 จึงยังไม่อาจนำ พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาใช้พิจารณาว่ามติของคณะกรรมการนโยบายข้าวดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองที่จะต้องปฏิบัติตาม พ.ร.บ. ดังกล่าวหรือไม่ อย่างไรก็ตาม แม้จะไม่ต้องพิจารณาว่ามติดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองหรือไม่ แต่หากกรณีเป็นคำสั่งทั่วไปของเจ้าหน้าที่ที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของโจทก์ ศาลก็ชอบที่จะรับไว้พิจารณาวินิจฉัยได้ตาม ป.วิ.พ มาตรา 55 มติของคณะกรรมการนโยบายข้าวที่เป็นเหตุขอให้เพิกถอนนี้ มีเนื้อหาว่า "ให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำ โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้ และไม่ให้ได้รับสิทธิประโยชน์อื่นใดที่รัฐบาลให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ส่งออกหรือโรงสีด้วย..." เป็นเพียงความเห็นหรือข้อเสนอแนะภายในของคณะกรรมการที่จะต้องนำมติดังกล่าวเสนอต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์หรือกรมการค้าต่างประเทศเพื่อพิจารณา เนื่องจากคณะกรรมการนโยบายข้าวไม่มีอำนาจในการที่จะอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้โจทก์ส่งออกข้าวไปต่างประเทศได้หากแต่เป็นอำนาจของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์จำเลยที่ 2 หรือผู้ที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์มอบหมายตามมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้าในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ.2522 ดังนั้น มติของคณะกรรมการนโยบายข้าวที่ให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำ โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้ และไม่ให้ได้รับสิทธิประโยชน์อื่นใดที่รัฐบาลให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ส่งออกหรือโรงสีด้วย ทั้งนี้ รวมถึงบริษัทส่งออกข้าวหรือโรงสีที่มีกรรมการคนหนึ่งคนใดเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของโจทก์ด้วย ตามมติที่ประชุมคณะกรรมการนโยบายข้าว ครั้งที่ 1/2540 เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2540 จึงไม่มีผลกระทบต่อสิทธิหรือหน้าที่ของโจทก์ โจทก์จึงยังไม่ถูกโต้แย้งสิทธิ จึงไม่มีอำนาจฟ้อง

โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนมติคณะกรรมการนโยบายข้าว ครั้งที่ 1/2540 เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2540 ของจำเลยที่ 1 ถึงที่ 9 เฉพาะหน้า 16 ความว่า "ประธานกรรมการได้ให้ข้อคิดเห็นว่า กรณีบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด มีผลกระทบเสียหายต่อโครงการยกระดับราคาข้าวเพื่อช่วยเหลือชาวนาของรัฐบาล และมีผลกระทบเสียหายต่อการส่งออกข้าวของไทยโดยรวม ขอให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกให้ รวมทั้งระงับความช่วยเหลือหรือสิทธิประโยชน์ใด ๆ ที่รัฐให้แก่ผู้ส่งออกและโรงสี เช่น การสนับสนุนสินเชื่ออัตราดอกเบี้ยต่ำด้วย และให้รวมถึงบริษัทหรือโรงสีที่มีกรรมการ ผู้จัดการคนหนึ่งคนใดเป็นกรรมการ หรือผู้จัดการบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ด้วย" และมติที่ประชุมหน้า 16 ย่อหน้าสุดท้ายความว่า "สำหรับบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ซึ่งผิดสัญญาไม่ส่งมอบข้าวตามโครงการฯ วงเงิน 3.02 ล้านบาท และขณะนี้อยู่ระหว่างดำเนินการทางศาลนั้นให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำ โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้ และไม่ให้ได้รับสิทธิประโยชน์อื่นใดที่รัฐบาลให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ส่งออกหรือโรงสีด้วย เช่น การให้สินเชื่ออัตราดอกเบี้ยต่ำ ทั้งนี้ รวมถึงบริษัทส่งออกข้าวหรือโรงสีที่มีกรรมการหรือผู้จัดการคนหนึ่งคนใดเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ด้วย" และให้เพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 10 ที่งดออกใบอนุญาตส่งออกไปนอกราชอาณาจักรซึ่งสินค้าข้าวแก่โจทก์ ตามรายละเอียดในหนังสือที่ พณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 จำเลยทั้งสิบให้การและแก้ไขคำให้การขอให้ยกฟ้อง ศาลชั้นต้นพิพากษาให้เพิกถอนมติที่ประชุมคณะกรรมการนโยบายข้าว ครั้งที่ 1/2540 เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2540 ของจำเลยที่ 1 ถึงที่ 9 หน้า 16 ย่อหน้าสุดท้ายความว่า "สำหรับบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ซึ่งผิดสัญญาไม่ส่งมอบข้าวตามโครงการฯ วงเงิน 3.02 ล้านบาท และขณะนี้อยู่ระหว่างการดำเนินการทางศาลนั้น ให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำ โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้ และไม่ให้ได้รับสิทธิประโยชน์อื่นใดที่รัฐบาลให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ส่งออกหรือโรงสีด้วย เช่น การให้สินเชื่ออัตราดอกเบี้ยต่ำ ทั้งนี้ รวมถึงบริษัทส่งออกข้าวหรือโรงสีที่มีกรรมการหรือผู้จัดการคนหนึ่งคนใดเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของบริษัทโรงสีไฟชัยประสิทธิ์ จำกัด ด้วย" และให้เพิกถอนคำสั่งงดการออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้แก่โจทก์ ซึ่งจำเลยที่ 10 โดยความเห็นชอบของจำเลยที่ 2 ได้แจ้งแก่โจทก์ ตามหนังสือพณ 0303/ว 2835 ลงวันที่ 19 พฤษภาคม 2540 ให้จำเลยทั้งสิบร่วมกันใช้ค่าฤชาธรรมเนียมแทนโจทก์ โดยกำหนดค่าทนายความให้ 200,000 บาท คำขออื่นนอกจากนี้ให้ยก โจทก์และจำเลยทั้งสิบอุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษากลับให้ยกฟ้องโจทก์ ค่าฤชาธรรมเนียมทั้งสองศาลให้เป็นพับ โจทก์ฎีกา ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า คดีมีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ประการแรกว่า มติของจำเลยที่ 1 ถึงที่ 9 ในฐานะกรรมการและผู้เข้าร่วมประชุมแทนกรรมการในคณะกรรมการนโยบายข้าวที่ว่า "โจทก์ผิดสัญญาไม่ส่งมอบข้าวตามสัญญาซื้อขายข้าวสารตามโครงการแทรกแซงการค้าข้าวของรัฐ จึงให้กรมการค้าต่างประเทศระงับออกใบอนุญาตให้ส่งสินค้าออกไปนอกราชอาณาจักร (ข้าว) ให้แก่โจทก์ และตัดสิทธิโจทก์ที่จะได้รับความช่วยเหลือจากรัฐเกี่ยวกับกิจการค้าข้าวระหว่างประเทศ โดยให้มีผลถึงบริษัทส่งออกข้าวหรือโรงสีที่มีกรรมการหรือผู้จัดการคนหนึ่งคนใดเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของโจทก์ด้วย" เป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 2 บัญญัติให้พระราชบัญญัตินี้มีผลใช้บังคับเมื่อพ้นกำหนดหนึ่งร้อยแปดสิบวันนับแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป ซึ่งพระราชบัญญัติฉบับนี้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 14 พฤศจิกายน 2539 จึงมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 14 พฤษภาคม 2540 ดังนั้น ในขณะที่คณะกรรมการนโยบายข้าวมีมตินี้ เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2540 จึงยังไม่อาจนำพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาใช้พิจารณาว่ามติของคณะกรรมการนโยบายข้าวดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองที่จะต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติดังกล่าวหรือไม่ อย่างไรก็ตาม แม้จะไม่ต้องพิจารณาว่ามติดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองหรือไม่ แต่หากกรณีเป็นคำสั่งทั่วไปของเจ้าหน้าที่ที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของโจทก์ ศาลก็ชอบที่จะรับไว้พิจารณาวินิจฉัยได้ ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 55 และ เมื่อพิจารณามติของคณะกรรมการนโยบายข้าวที่เป็นเหตุขอให้เพิกถอนนี้ มีเนื้อหาว่า"ให้กรมการค้าต่างประเทศขึ้นบัญชีดำ โดยไม่ออกใบอนุญาตส่งออกข้าวให้ และไม่ให้ได้รับสิทธิประโยชน์อื่นใดที่รัฐบาลให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ส่งออกหรือโรงสีด้วย..."จึงเห็นได้