ฎีกาที่ 2105/2544

จำเลยเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์สั่งพักราชการโจทก์ซึ่งเป็นปลัดกระทรวงพาณิชย์ โดยปราศจากเหตุอันสมควรด้วยเหตุที่บริษัท ฮ. ฟ้องโจทก์เป็นคดีอาญาข้อหาเป็นเจ้าพนักงานปฏิบัติหรือละเว้นปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ และศาลชั้นต้นสั่งประทับฟ้องต่อมานายกรัฐมนตรีมีคำสั่งให้จำเลยยกเลิกคำสั่งพักราชการโจทก์และมีคำสั่งให้โจทก์กลับเข้ารับราชการในตำแหน่งเดิม ซึ่งขณะนั้นตำแหน่งยังว่างอยู่ จำเลยสามารถสั่งให้เข้ารับราชการได้ทันที แต่จำเลยกลับเสนอขอกำหนดตำแหน่งที่ปรึกษา เพื่อจะให้โจทก์เข้ารับราชการในตำแหน่งดังกล่าว และได้ทำหนังสือถึงนายกรัฐมนตรี ขอให้ทบทวนคำสั่งทั้งที่จำเลยเป็นนักกฎหมายและมีประสบการณ์ในการทำงานราชการมามาก ทั้งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนพ.ศ. 2535 มาตรา 126 วรรคสาม ระบุไว้ว่า เมื่อนายกรัฐมนตรีสั่งการแล้วจะอุทธรณ์ต่อไปอีกมิได้ จำเลยมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามเท่านั้นแม้คำสั่งดังกล่าวไม่ได้กำหนดระยะเวลาให้ปฏิบัติไว้ แต่ก็ต้องปฏิบัติตามในเวลาอันสมควร ทั้งการปฏิบัติตามก็กระทำได้โดยง่าย แต่จำเลยกลับปล่อยให้ล่วงเลยถึง 7 เดือน จึงมีคำสั่งให้โจทก์กลับเข้ารับราชการในตำแหน่งเดิม ซึ่งเหลือเวลา 15 วัน โจทก์จะครบเกษียณอายุ แสดงว่าจำเลยมีเจตนาละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ จึงมีความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2535มาตรา 130 วรรคหนึ่ง กำหนดให้ร้องทุกข์ต่อผู้บังคับบัญชา อ.ก.พ.จังหวัด อ.ก.พ. กรม อ.ก.พ. กระทรวง หรือ ก.พ. แล้วแต่กรณีแต่มาตรา 130 วรรคสอง กำหนดวิธีการร้องทุกข์และการพิจารณาเรื่องร้องทุกข์ว่าให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดในกฎ ก.พ. เมื่อในขณะนั้นยังไม่มีกฎ ก.พ. ที่ออกตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2535 เกี่ยวกับเรื่องนี้ออกมาบังคับใช้ จึงต้องบังคับตามมาตรา 137 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2535 โดยนำกฎ ก.พ. ฉบับที่ 9(พ.ศ. 2518) ออกตามความในพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนพ.ศ. 2518 ว่าด้วยการร้องทุกข์และการพิจารณาเรื่องร้องทุกข์ที่ใช้อยู่เดิมมาใช้บังคับ กฎ ก.พ. ฉบับดังกล่าว ข้อ 7 วรรคสี่ กำหนดว่า ในกรณีที่เหตุร้องทุกข์เกิดจากรัฐมนตรีเจ้าสังกัดให้ร้องต่อนายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้ารัฐบาล กรณีเช่นนี้ให้ ก.พ. เป็นผู้พิจารณาเสนอนายกรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาสั่งการ การที่โจทก์ร้องทุกข์ต่อนายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้ารัฐบาลและนายกรัฐมนตรีส่งคำร้องทุกข์ของโจทก์ให้ ก.พ. เป็นผู้พิจารณาจึงชอบด้วยกฎ ก.พ. ฉบับดังกล่าว กฎ ก.พ. ฉบับที่ 9(พ.ศ. 2518) ข้อ 3 กำหนดว่า การร้องทุกข์ในชั้นต้นร้องทุกข์ด้วยวาจาต่อผู้บังคับบัญชาเหนือตนขึ้นไปชั้นหนึ่งเสียก่อนหากได้รับคำชี้แจงไม่เป็นที่พอใจหรือไม่ได้รับคำชี้แจงภายในเจ็ดวันนับแต่วันร้องทุกข์ด้วยวาจา จึงให้ผู้ร้องทุกข์ยื่นเรื่องร้องทุกข์เป็นหนังสือต่อผู้บังคับบัญชาตามข้อ 7 การกำหนดให้ร้องทุกข์ด้วยวาจาก็เพื่อให้ผู้บังคับบัญชาได้มีโอกาสชี้แจงทำความเข้าใจในชั้นต้นเสียก่อนนั่นเองมิได้ถือเป็นข้อสำคัญเคร่งครัด ประกอบกับโจทก์ไม่ได้พบกับจำเลยจึงไม่อาจจะร้องทุกข์ด้วยวาจาต่อจำเลย กรณีจึงเข้าข้อยกเว้นตามกฎ ก.พ. ฉบับที่ 9(พ.ศ. 2518) ข้อ 4 โจทก์มีสิทธิร้องทุกข์เป็นหนังสือต่อนายกรัฐมนตรีได้ตามกฎ ก.พ. ฉบับที่ 9(พ.ศ. 2518) ข้อ 7 พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2535มาตรา 130 วรรคหนึ่ง ประกอบด้วยกฎ ก.พ. ฉบับที่ 9(พ.ศ. 2518)ข้อ 2 ซึ่งกำหนดหลักเกณฑ์การร้องทุกข์ไว้ว่า เหตุร้องทุกข์ต้องเกิดจากผู้บังคับบัญชาใช้อำนาจหน้าที่ปฏิบัติต่อผู้ร้องทุกข์โดยไม่ถูกต้องหรือไม่ปฏิบัติต่อผู้ร้องทุกข์ให้ถูกต้องตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนนั้น การปฏิบัติไม่ถูกต้องมีความหมายกว้าง รวมทั้งการใช้ดุลพินิจไม่ถูกต้องด้วย อ.ก.พ. วิสามัญฯ ตั้งขึ้นโดย ก.พ. เพื่อทำการใด ๆ แทน ก.พ.ตามความในมาตรา 11 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนพ.ศ. 2535 เพื่อช่วยแบ่งเบาภาระของ ก.พ. ประกอบกับกฎ ก.พ. ฉบับที่ 9(พ.ศ. 2518) ข้อ 7 วรรคสี่ กำหนดให้ ก.พ. เป็นผู้พิจารณาคำร้องทุกข์ของโจทก์เสนอความเห็นต่อนายกรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาสั่งการ อ.ก.พ.วิสามัญฯ มีหน้าที่เพียงแต่ช่วย ก.พ.พิจารณาคำร้องทุกข์เท่านั้นถ้ามติใดของ อ.ก.พ. วิสามัญฯ มีปัญหาเป็นที่สงสัยไม่ชัดเจนก็เสนอให้ก.พ. ผู้มีอำนาจหน้าที่ที่แท้จริงพิจารณาได้ ดังนั้น การทบทวนมติของอ.ก.พ. วิสามัญฯ จึงกระทำเพื่อให้เกิดความถูกต้องและยุติธรรม ก.พ. ซึ่งมีหน้าที่พิจารณาคำร้องทุกข์ของโจทก์เสนอนายกรัฐมนตรีโดยตรงจึงมีอำนาจทบทวนมติของ อ.ก.พ. วิสามัญฯ ซึ่งได้รับมอบหมายให้พิจารณาคำร้องทุกข์ของโจทก์แทน ก.พ. ได้ ตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2535มาตรา 129 วรรคสอง บัญญัติให้นำมาตรา 126 ตลอดจนหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดในกฎ ก.พ. และมาตรา 127 มาใช้บังคับโดยอนุโลมมาตรา 126 วรรคสาม ซึ่งอนุโลมมาใช้ในการร้องทุกข์บัญญัติว่า ในกรณีที่นายกรัฐมนตรีสั่งการหรือคณะรัฐมนตรีมีมติตามวรรคหนึ่งให้ผู้อุทธรณ์กลับเข้ารับราชการหรือให้เปลี่ยนแปลงคำสั่งของผู้บังคับบัญชา หรือให้ดำเนินการประการใด ให้กระทรวง ทบวง กรม ดำเนินการให้เป็นตามคำสั่งของนายกรัฐมนตรีหรือมติคณะรัฐมนตรีและเมื่อนายกรัฐมนตรีสั่งการหรือคณะรัฐมนตรีมีมติตามวรรคหนึ่งเป็นประการใดแล้วจะอุทธรณ์ต่อไปอีกมิได้ คำสั่งของนายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้ารัฐบาลผู้มีอำนาจบริหารสูงสุดจึงเป็นที่สุดจะอุทธรณ์คำสั่งหรือให้ทบทวนคำสั่งอีกไม่ได้

โจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นข้าราชการพลเรือนสามัญสังกัดกระทรวงพาณิชย์ ดำรงตำแหน่งปลัดกระทรวงพาณิชย์ตั้งแต่วันที่ 1ตุลาคม 2529 เป็นต้นมา จำเลยเป็นเจ้าพนักงานตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ มีอำนาจหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ กฎหมายต่าง ๆ รวมทั้งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2535 เมื่อวันที่ 25 ตุลาคม 2536จำเลยมีคำสั่งกระทรวงพาณิชย์ที่ 362/2536 ให้พักราชการโจทก์ซึ่งมีผลตั้งแต่วันที่ 25 ตุลาคม 2536 ต่อมาวันที่ 4 พฤศจิกายน 2536โจทก์ได้ร้องทุกข์เป็นหนังสือต่อนายกรัฐมนตรีเพื่อขอให้นายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้ารัฐบาลสั่งการให้จำเลยยกเลิกคำสั่งพักราชการโจทก์และมีคำสั่งให้โจทก์กลับเข้ารับราชการในตำแหน่งเดิม นายกรัฐมนตรีส่งคำร้องทุกข์ของโจทก์ให้คณะกรรมการข้าราชการพลเรือนพิจารณาคณะกรรมการข้าราชการพลเรือนพิจารณาแล้วมีมติว่าการร้องทุกข์ของโจทก์รับฟังได้ นายกรัฐมนตรีเห็นด้วยกับมติดังกล่าวและมีคำสั่งให้กระทรวงพาณิชย์ยกเลิกคำสั่งพักราชการโจทก์ ให้โจทก์กลับเข้ารับราชการในตำแหน่งเดิม จำเลยในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ได้ทราบคำสั่งของนายกรัฐมนตรีแล้วตั้งแต่วันที่ 11 กุมภาพันธ์ 2537ซึ่งนับแต่วันดังกล่าวจนถึงวันฟ้องเป็นเวลาต่อเนื่องกัน จำเลยมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามคำสั่งดังกล่าว แต่จำเลยละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบโดยเจตนาไม่ปฏิบัติตามคำสั่งของนายกรัฐมนตรี มิได้มีคำสั่งยกเลิกคำสั่งพักราชการโจทก์ และมิได้มีคำสั่งให้โจทก์กลับเข้ารับราชการในตำแหน่งเดิมโดยปราศจากเหตุอันจะอ้างตามกฎหมายทั้งนี้จำเลยประสงค์ไม่ให้โจทก์กลับเข้ารับราชการในตำแหน่งปลัดกระทรวงพาณิชย์ เป็นเหตุให้โจทก์ได้รับความเสียหาย เหตุเกิดที่แขวงพระบรมมหาราชวัง เขตพระนครกรุงเทพมหานคร ขอให้ลงโทษตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา157 ศาลชั้นต้นไต่สวนมูลฟ้องแล้ว เห็นว่าคดีมีมูล ให้ประทับฟ้อง จำเลยให้การปฏิเสธ ศาลชั้นต้นพิจารณาแล้วพิพากษาว่า จำเลยมีความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 ให้จำคุก 1 ปี และปรับ20,000 บาท ไม่ปรากฏว่าจำเลยเคยต้องโทษจำคุกมาก่อนและจำเลยเคยดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่สำคัญหลายตำแหน่งนับว่าเป็นผู้ที่คุณประโยชน์ให้แก่ส่วนรวม จึงให้รอการลงโทษจำคุกไว้มีกำหนด 2 ปี หากจำเลยไม่ชำระค่าปรับให้จัดการตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 29, 30 โจทก์และจำเลยอุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน จำเลยฎีกา โดยผู้พิพากษาซึ่งพิจารณาและลงชื่อในคำพิพากษาศาลชั้นต้นอนุญาตให้ฎีกาในปัญหาข้อเท็จจริง ศาลฎีกาตรวจสำนวนประชุมปรึกษาแล้ว ทางพิจารณาโจทก์นำสืบว่า โจทก์เป็นข้าราชการพลเรือน ดำรงตำแหน่งปลัดกระทรวงพาณิชย์ ตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2529 จำเลยเป็นข้าราชการการเมืองตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ ตั้งแต่วันที่ 29 กันยายน 2535มีอำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินพ.ศ. 2534 และพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2535เมื่อวันที่ 25 ตุลาคม 2536 จำเลยมีคำสั่งพักราชการโจทก์ตามคำสั่งกระทรวงพาณิชย์ที่ 362/2536 เอกสารหมาย ล.1 ต่อมาวันที่ 4พฤศจิกายน 2536 โจทก์ได้ร้องทุกข์ต่อนายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้ารัฐบาลตามเอกสารหมาย จ.7 จ.14 และ จ.15 นายกรัฐมนตรีส่งเรื่องให้คณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) พิจารณา ก.พ. พิจารณาแล้วเห็นว่าคำร้องทุกข์ของโจทก์รับฟังได้ และนายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้ารัฐบาลควรสั่งการให้กระทรวงพาณิชย์ยกเลิกคำสั่งพักราชการโจทก์ และมีคำสั่งให้โจทก์กลับเข้ารับราชการในตำแหน่งเดิม และได้แจ้งให้เลขาธิการนายกรัฐมนตรีทราบตามเอกสารหมาย จ.21เลขาธิการนายกรัฐมนตรีเสนอนายกรัฐมนตรีว่าเห็นควรสั่งการตามความเห็นของ ก.พ. ซึ่งนายกรัฐมนตรีมีคำสั่งให้ดำเนินการตามเสนอตามสำเนาบันทึกข้อความเอกสารหมาย จ.13 เลขาธิการนายกรัฐมนตรีมีหนังสือแจ้งให้โจทก์ทราบคำสั่งของนายกรัฐมนตรีตามเอกสารหมายจ.19 และแจ้งให้จำเลยทราบตามเอกสารหมาย จ.23 แต่จำเลยไม่ปฏิบัติตามคำสั่งของนายกรัฐมนตรี กลับทำหนังสือถึงนายกรัฐมนตรีขอให้ทบทวนคำสั่งดังกล่าวตามหนังสือเอกสารหมาย จ.10 และ จ.11นายกรัฐมนตรีส่งให้ ก.พ. พิจารณาแล้วเห็นว่าจำเลยมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามคำสั่งของนายกรัฐมนตรีและเรื่องนี้กฎหมายถือว่ากรณีเป็นที่สุดไม่อาจขอให้ ก.พ. พิจารณาทบทวนได้อีกตามหนังสือเอกสารหมาย จ.12การที่จำเลยไม่ปฏิบัติตามคำสั่งของนายกรัฐมนตรี ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ต่อมาหลังจากโจทก์ฟ้องคดีนี้แล้วเมื่อวันที่ 5 กันยายน2537 จำเลยมีคำสั่งยกเลิกคำสั่งพักราชการโจทก์ ให้โจทก์กลับเข้ารับราชการในตำแหน่งปลัดกระทรวงพาณิชย์ โดยอ้างว่าหากโจทก์กลับเข้ารับราชการก่อนเกษียณอายุราชการคงไม่เป็นอุปสรรคขัดขวางต่อการปฏิบัติราชการและการพิจารณาคดีในศาลตามคำสั่งเอกสารหมายจ.26 ซึ่งมิใช่มีคำสั่งให้โจทก์กลับเข้ารับราชการตามคำสั่งของนายกรัฐมนตรีและการที่จำเลยเพิ่งมีคำสั่