ฎีกาที่ 21739/2556

พ.ร.ฎ.ค่าเช่าบ้านข้าราชการเป็นกฎหมายที่มีเจตนารมณ์เพื่อช่วยเหลือข้าราชการที่ได้รับความเดือดร้อนในเรื่องที่อยู่อาศัยเพราะราชการเป็นเหตุ เนื่องจากได้รับคำสั่งให้ไปประจำสำนักงานในท้องที่ที่ตนไม่มีที่อยู่อาศัย พ.ร.ฎ.ค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ.2527 มาตรา 4 ได้นิยามคำว่า "ท้องที่" ไว้ว่า หมายความถึง กรุงเทพมหานคร อำเภอหรือกิ่งอำเภอ เห็นได้ว่า ตามบทนิยามดังกล่าวมิได้ประสงค์ให้ใช้อำเภอหรือกิ่งอำเภอเป็นหลักในการกำหนดว่าเป็นท้องที่ที่รับราชการครั้งแรก จึงต้องพิจารณาจากท้องที่ ที่เป็นเขตพื้นที่การปกครองของอำเภอหรือกิ่งอำเภอตามสภาพความเป็นจริง โดยการเปลี่ยนแปลงพื้นที่การปกครองที่เกิดขึ้นภายหลังจะต้องไม่มีผลกระทบต่อสิทธิที่เกิดขึ้นมาก่อน ดังนั้น การที่ ม. บรรจุรับราชการครั้งแรกที่ตำบลเวียงชัย อำเภอเมืองเชียงราย จังหวัดเชียงราย แต่ต่อมาย้ายมารับราชการภายหลังจากที่ตำบลเวียงชัยมีพระราชกฤษฎีกายกฐานะจากตำบลเวียงชัย เป็นอำเภอเวียงชัยแล้ว ก็ไม่ทำให้ ม. เกิดสิทธิที่จะเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการตามมาตรา 7 (3) ได้ ส่วนการที่ ม. กู้เงินจากสถาบันการเงินเพื่อปลูกสร้างบ้านที่อำเภอเมืองเชียงรายซึ่งเป็นท้องที่ที่ตนบรรจุรับราชการครั้งแรกและเป็นท้องที่ที่ได้รับคำสั่งให้ย้ายไปประจำสำนักงานใหม่ กรณีย่อมถือได้ว่า ม. มีเคหสถานของตนในท้องที่ดังกล่าว จึงต้องห้ามมิให้เบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการตามมาตรา 7 (2) เช่นกัน

โจทก์ฟ้องขอให้บังคับจำเลยทั้งสามร่วมกันคืนเงิน 473,416.16 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ของต้นเงินดังกล่าวนับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ จำเลยทั้งสามให้การขอให้ยกฟ้อง ศาลชั้นต้นพิพากษาให้จำเลยทั้งสามในฐานะทายาทโดยธรรมของนายมณฑล คืนเงิน 473,416.16 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ของต้นเงินดังกล่าว นับถัดจากวันฟ้อง (ฟ้องวันที่ 9 กันยายน 2547) เป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ แต่ไม่จำต้องรับผิดเกินกว่าทรัพย์มรดกที่ตกทอดได้แก่ตน กับให้ร่วมกันใช้ค่าฤชาธรรมเนียมแทนโจทก์ โดยกำหนดค่าทนายความ 3,000 บาท จำเลยทั้งสามอุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์ภาค 5 พิพากษากลับ ให้ยกฟ้อง ให้โจทก์ใช้ค่าฤชาธรรมเนียมทั้งสองศาลแทนจำเลยทั้งสาม โดยกำหนดค่าทนายความรวม 6,000 บาท โจทก์ฎีกา ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงในเบื้องต้นฟังยุติว่า นายมณฑล เป็นข้าราชการครู เริ่มรับราชการ ในตำแหน่งครูตรี สังกัดองค์การบริหารส่วนจังหวัดเชียงรายกระทรวงมหาดไทย และนายมณฑลได้รับคำสั่งให้เดินทางไปประจำสำนักงานในต่างท้องที่อีกหลายแห่งตลอดมา ปี 2522 กระทรวงมหาดไทยแบ่งเขตการปกครองใหม่โดยแยกตำบลเวียงชัย ตำบลทุ่งก่อ และตำบลผางามออกจากอำเภอเมืองเชียงรายตั้งเป็นอำเภอขึ้นใหม่ชื่ออำเภอเวียงชัย และเปลี่ยนชื่อตำบลเวียงชัยเป็นตำบลดอนศิลา เป็นผลให้โรงเรียนบ้านดอนซึ่งเดิมอยู่ที่ตำบลเวียงชัย อำเภอเมืองเชียงราย จังหวัดเชียงราย เปลี่ยนเป็นอยู่ที่ตำบลดอนศิลา อำเภอเวียงชัย จังหวัดเชียงราย ปี 2530 นายมณฑลทำสัญญากู้เงินจากธนาคารออมสิน 500,000 บาท เพื่อนำเงินมาปลูกบ้านบนที่ดินของนายมณฑลที่ตำบลสันทราย อำเภอเมืองเชียงราย จังหวัดเชียงราย นายมณฑลผ่อนชำระเงินกู้ให้ธนาคารออมสินและพักอาศัยอยู่ที่บ้านดังกล่าวจนกระทั่งวันที่ 1 ตุลาคม 2533 นายมณฑลได้รับคำสั่งให้เดินทางไปประจำสำนักงานใหม่ที่สำนักงานศึกษาธิการจังหวัดเชียงราย อยู่ที่ตำบลเวียงชัย อำเภอเมืองเชียงราย จังหวัดเชียงราย ในตำแหน่งผู้ช่วยศึกษาธิการจังหวัดเชียงราย สังกัดสำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงศึกษาธิการ ระหว่างวันที่ 17 ตุลาคม 2533 ถึงวันที่ 28 กุมภาพันธ์ 2545 นายมณฑลนำหลักฐานค่าผ่อนชำระเงินกู้จากธนาคารออมสินมาเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการจากสำนักงานศึกษาธิการจังหวัดเชียงราย สำนักงานศึกษาธิการจังหวัดเชียงรายอนุมัติให้นายมณฑลเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการและได้รับค่าเช่าบ้านข้าราชการจากสำนักงานศึกษาธิการจังหวัดเชียงรายรวมเป็นเงิน 453,172 บาท ต่อมาเดือนกรกฎาคม 2546 มีการแบ่งส่วนราชการภายในกระทรวงศึกษาธิการใหม่โดยได้โอนบรรดาอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับราชการของสำนักงานศึกษาธิการจังหวัด สังกัดสำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการมาอยู่ในสังกัดของโจทก์ตามมาตรา 63 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ.2546 เป็นผลให้สำนักงานศึกษาธิการจังหวัดเชียงรายเป็นส่วนราชการในสังกัดของโจทก์ และต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็นสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาเชียงรายเขต 1 โจทก์เป็นเจ้าของผู้รับผิดชอบในค่าเช่าบ้านข้าราชการที่นายมณฑลได้เบิกไป นายมณฑลถึงแก่ความตาย จำเลยทั้งสามเป็นทายาทโดยธรรมมีสิทธิรับมรดกของนายมณฑล สาเหตุที่โจทก์ฟ้องคดีนี้เนื่องจากคณะกรรมการกฤษฎีกามีความเห็นว่า กรณีของนายมณฑลไม่มีสิทธิได้รับค่าเช่าบ้านข้าราชการและสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาเชียงรายเขต 1 ในช่วงที่เป็นสำนักงานศึกษาธิการจังหวัดเชียงราย ซึ่งถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของราชการโจทก์ได้อนุมัติให้นายมณฑลเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 โจทก์จึงอาศัยมาตรา 51 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เพิกถอนคำสั่งโดยอ้างว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายและให้จำเลยทั้งสามในฐานะทายาทโดยธรรมของนายมณฑลคืนค่าเช่าบ้านข้าราชการที่นายมณฑลได้เบิกไปจากโจทก์ แต่จำเลยทั้งสามเพิกเฉยไม่คืนค่าเช่าบ้านข้าราชการที่นายมณฑลได้เบิกไปให้แก่โจทก์ โดยอ้างว่านายมณฑลเบิกเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการจากโจทก์ไปโดยชอบ ตามพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ.2527 และโดยสุจริต เนื่องจากกรมบัญชีกลางเคย ตอบข้อหารือเกี่ยวกับสิทธิการเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการว่าคำว่า ท้องที่ ตามพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ.2527 หมายถึงอำเภอหรือกิ่งอำเภอซึ่งมีฐานะเป็นอำเภอหรือกิ่งอำเภอตามกฎหมายในปัจจุบัน เป็นเกณฑ์ในการพิจารณาสิทธิการเบิกค่าเช่าบ้าน มีปัญหาที่ต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ว่า นายมณฑลมีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการตามฟ้องหรือไม่ เห็นว่า พระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการเป็นกฎหมายที่มีเจตนารมณ์เพื่อช่วยเหลือข้าราชการที่ได้รับความเดือดร้อนในเรื่องที่อยู่อาศัยเพราะราชการเป็นเหตุ เนื่องจากได้รับคำสั่งให้ไปประจำสำนักงานในท้องที่ที่ตนไม่มีที่อยู่อาศัย โดยมาตรา 7 แห่งพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ.2