ฎีกาที่ 222/2506

โดยปกติศาลเป็นผู้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายมาใช้บังคับแก่คดีโดยมีอำนาจพิจารณาว่ากฎหมายใดจะใช้บังคับคดีได้หรือไม่ ฉะนั้น ศาลจึงมีอำนาจพิจารณาตีความรัฐธรรมนูญ เพื่อวินิจฉัยว่าบทกฎหมายนั้นๆขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ เว้นแต่จะมีบทกฎหมายโดยเฉพาะบัญญัติให้อำนาจหน้าที่พิจารณาตีความรัฐธรรมนูญไปตกอยู่แก่สถาบันอื่น มาตรา 5,19 ประกอบด้วย มาตรา 20 แห่งธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร แสดงว่าอำนาจในการตีความรัฐธรรมนูญเพื่อใช้กฎหมายปรับแก่คดีเป็นอำนาจศาล สภาจะวินิจฉัยตีความรัฐธรรมนูญเฉพาะที่มีปัญหาเกิดขึ้นในวงงานสภา หรือเกิดขึ้นโดยคณะรัฐมนตรีขอให้วินิจฉัยเท่านั้น มาตรา 3,4,5 และ 7 แห่ง พระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน พ.ศ.2496 ขัดต่อ มาตรา99 ของรัฐธรรมนูญฯ เพราะเป็นการให้อำนาจคณะบุคคลให้มีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดข้อโต้แย้งเรื่องกรรมสิทธิ์ที่ดินอันเป็นกรณีพิพาทระหว่างบุคคล มีผลที่จะลบล้างกรรมสิทธิ์ของบุคคลที่มีอยู่แล้ว และก่อตั้งกรรมสิทธิ์ขึ้นใหม่

โจทก์ฟ้องว่า เดิมโจทก์เป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนด ๒๘๓๓ จังหวัดสมุทรปราการร่วมกับจำเลยที่ ๑ ต่อมามีพระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๖ พระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๔๙๖ และพระราชกฤษฎีกาให้ใช้พระราชบัญญัติดังกล่าวในเขตจังหวัดสมุทรปราการ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ให้มีกรรมการคณะหนึ่งเรียกว่า "คณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน" และมาตรา ๔, ๕, ๖, ๗ กำหนดให้คณะกรรมการมีอำานจทำการสำรวจหรือสั่งทำการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน และเมื่อเห็นสมควรจะยกเลิกการออกโฉนดที่ดินรายใด ก็มีอำนาจสั่งยกเลิกและสั่งให้ออกโฉนดที่ดินใหม่ได้ คำสั่งของคณะกรรมการให้ถือเป็นเด็ดขาด ผู้ใดจะนำไปฟ้องร้องคดีเพื่อแก้ไขเป็นอย่างอื่นมิได้ จำเลยที่ ๑ ได้ยื่นคำร้องต่อคณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน ขอให้ดำเนินการสำรวจการออกโฉนดที่ ๒๘๓๓ คณะกรรมการสำรวจแล้ว มีคำสั่งที่ ๔๔/๒๔๙๘ ลงวันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๔๙๘ ยกเลิกการออกโฉนดที่ ๒๘๓๓ และสั่งให้ออกโฉนดใหม่ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสมุทรปราการซึ่งอยู่ในความรับผิดของจำเลยที่ ๒ ได้ออกโฉนดใหม่ตามเลขเดิมให้จำเลยที่ ๑ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ผู้เดียวตามคำสั่งคณะกรรมการ การที่ออกพระราชบัญญัติและพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวข้างต้นเท่ากับเป็นการตั้งศาลพิเศษ ตั้งผู้พิพากษาตุลาการพิเศษ และมีอำนาจกระทำการพิเศษยิ่งกว่าและซ้อนอำนาจศาล ขัดต่อรัฐธรรมนูญจึงต้องเป็นโมฆะ คำสั่งยกเลิกโฉนดเป็นโมฆะ มาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวที่ห้ามไม่ให้ฟ้องร้องศาลเป็นโมฆะ จึงขอให้ศาลพิพากษาเป็นโมฆะดังกล่าว และให้จำเลยที่ ๒ และพนักงานที่ดินจังหวัดสมุทรปราการทำลายหรือยกเลิกโฉนดที่ออกให้แก่จำเลยที่ ๑ เสีย ให้ถือโฉนดฉบับเดิม จำเลยทั้งสองให้การว่า คณะกรรมการสั่งยกเลิกโฉนดที่ ๒๘๓๓ เนื่องจากออกไม่เป็นธรรม และออกโฉนดใหม่ตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๓ (๒), ๖๑ เป็นการชอบด้วยกฎหมาย และเด็ดขาดแล้ว โจทก์จะมาฟ้องร้องไม่ได้ พระราชบัญญัติ พระราชกฤษฎีกาที่โจทก์อ้าง ไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ ขณะนี้รัฐธรรมนูญฉบับที่ใช้อยู่ในขณะนั้นถูกยกเลิกไปแล้ว ศาลไม่มีอำนาจที่จะวินิจฉัยว่าพระราชบัญญัติ พระราชกฤษฎีกา ขัดต่อรัฐธรรมนูญ เพราะเป็นอำนาจหน้าที่ของตุลาการรัฐธรรมนูญโดยเฉพาะ ศาลชั้นต้นพิจารณาแล้วพิพากษาให้จำเลยทั้งสองร่วมกันจัดการให้โจทก์กลับคืนสู่ฐานะเดิม คือ ให้โจทก์มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินโฉนด ๒๘๓๓ ฉบับเดิมร่วมกับจำเลยที่ ๑ จำเลยทั้งสองอุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน จำเลยที่ ๒ ฎีกา ศาลฎีกาเห็นว่า ๑.ศาลยุติธรรมมีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดว่าพระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๖ ขัดต่อรัฐธรรมนูญได้ นัยฎีกาที่ ๗๖๖/๒๕๐๕ ระหว่าง ม.ร.ว. พันธทิพย์ บริพัตร โจทก์ การท่าเรือแห่งประเทศ กับพวกจำเลย สำหรับฎีกาข้อ ๒ และ ๓ ซึ่งจำเลยโต้เถียงว่า มาตรา ๓, ๔, ๕ และ ๗ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๖ ไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ ศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ก็วินิจฉัยแต่เพียงว่า มาตรา ๗ ขัดต่อรัฐธรรมนูญ มิได้วินิจฉัยว่า มาตรา ๓, ๔, ๕ ขัดด้วยอย่างไรนั้น ศาลฎีกาเห็นว่า มาตรา ๔ และ ๕ ที่มีความบัญญัติให้อำนาจคณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดที่ดินไว้ว่า เมื่อปรากฏว่าได้มีการออกโฉนดที่ดินรายหนึ่งหรือหลายรายอันไม่ชอบด้วยความเป็นธรรม เป็นเหตุให้ประชาชนผู้มีส่วนได้เสียได้รับความเดือดร้อนในเขตท้องที่ซึ่งมีพระราชกฤษฎีกาให้ทำการสำรวจ ให้คณะกรรมการมีอำนาจทำการสำรวจ และมีอำนาจสั่งยกเลิกการออกโฉนดที่ดินซึ่งคณะกรรมการเห็นว่าได้กระทำไปโดยมิชอบด้วยความเป็นธรรมเสียได้ ทั้งสั่งให้มีการออกโฉนดที่ดินใหม่ได้ตามความเป็นธรรมด้วยนั้น เป็นการให้คณะกรรมการมีอำนายวินิจฉัยชี้ขาดข้อโต้แย้งเรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดินอันเป็นกรณีพิพาทระหว่างบุคคล มีผลที่จะลบล้างกรรมสิทธิ์ของบุคคลที่มีอยู่แล้ว และก่อตั้งกรรมสิทธิ์ขึ้นใหม่ ซึ่งเป็นอำนาจดุลเดียวกับอำนาจของศาลในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดี มาตรา ๓ ซึ่งก่อตั้งคณะกรรมการ ก็ให้มีทั้งฝ่ายตุลาการและฝ่ายบริหาร เป็นกรรมการร่วมกัน จริงอยู่ การจัดตั้งศาลขึ้นพิจารณาพิพากษาอรรถคดีบางประเภทนั้น ย่อมออกพระราชบัญญัติจัดตั้งได้โดยไม่ขัดต่อบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ แต่ที่จัดตั้งขึ้นนั้นต้องเป็น "ศาล" การจัดตั้งคณะกรรมการดังกล่าวจึงมีผลเป็นการตั้งคณะบุคคลอื่นที่มิใช่ศาลให้มีอำนาจพิจารณาพิพากษาอรรถคดี ส่วนมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการสำรวจการออกโฉนดที่ดิน ๆ นั้น ก็เป็นบทบัญญัติเสริมผลบังคับของมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน กล่าวคือ คำสั่งของคณะกรรมการสำรวจการออกโฉนดที่ดินให้ยกเลิกโฉนดที่ดินเก่าและให้ออกโฉนดที่ดินใหม่นั้น ย่อมต้องถือเป็นเด็ดขาด ผู้ใดจะนำไปฟ้องคดีเพื่อแก้ไขเป็นอย่างอื่นไม่ได้ ซึ่งเป็นการแยกอำนาจพิจารณาพิพากาาส่วนนี้ออกไปจากอำนาจของศาลโดยชัดแจ้ง บทบ