ฎีกาที่ 2457/2544

จำเลยที่ 1 เป็นกระทรวงในรัฐบาลและมีฐานะเป็นนิติบุคคลมีจำเลยที่ 4 เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมในขณะนั้นเป็นผู้แทน ส่วนจำเลยที่ 2 เป็นกรมในสังกัดของจำเลยที่ 1 มีฐานะเป็นนิติบุคคลและมีจำเลยที่ 3 ซึ่งเป็นอธิบดีกรมทางหลวงในขณะนั้นเป็นผู้แทน จำเลยที่ 1 และที่ 2 มีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีทางหลวงรวมทั้งมีหน้าที่ดำเนินการสำรวจที่ดินเพื่อเวนคืนสำหรับสร้างทางหลวงอันเป็นสิ่งสาธารณูปโภค ดังนั้น การเวนคืนที่ดินพิพาททั้งห้าแปลงเพื่อให้ได้ที่ดินมาใช้สร้างทางหลวงแผ่นดิน ย่อมเป็นกิจการที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ 1 และที่ 2 โดยตรง นอกจากนี้ตามประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 225 ลงวันที่ 14 ตุลาคม 2515 ซึ่งบัญญัติให้เวนคืนที่ดิน จำเลยที่ 2 ยังกำหนดให้จำเลยที่ 3เป็นเจ้าหน้าที่เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ และกำหนดให้จำเลยที่ 4เป็นผู้รักษาการตามประกาศของคณะปฏิวัติฉบับดังกล่าวด้วย จำเลยที่ 3 ในฐานะเจ้าหน้าที่เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ได้ออกประกาศแจ้งการเวนคืนและให้ความเห็นชอบกับการกำหนดเงินค่าทดแทนของคณะกรรมการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ อันเป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่และตามขั้นตอนของพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฯ ส่วนจำเลยที่ 4 มีอำนาจหน้าที่ในการวินิจฉัยอุทธรณ์ของผู้ถูกเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ที่ไม่พอใจในจำนวนเงินค่าทดแทนที่คณะกรรมการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์กำหนดให้ แต่จำเลยที่ 4มิได้วินิจฉัยอุทธรณ์ของโจทก์ที่ได้ยื่นอุทธรณ์ต่อจำเลยที่ 4เพื่อให้กำหนดเงินค่าทดแทนให้โจทก์ใหม่ให้เหมาะสม โจทก์จึงชอบที่จะฟ้องจำเลยที่ 1 และที่ 3 และที่ 4 ให้ร่วมกันรับผิดต่อโจทก์ได้ คณะกรรมการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ได้กำหนดจำนวนเงินค่าทดแทนให้แก่โจทก์แล้ว เมื่อโจทก์ทราบและไม่พอใจในค่าทดแทนนั้น โจทก์ย่อมมีสิทธิอุทธรณ์ต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมได้ทันทีโดยไม่จำต้องรอให้เจ้าหน้าที่มีหนังสือแจ้งให้มารับเงินค่าทดแทนก่อน กำหนดเวลายื่นอุทธรณ์การกำหนดเงินค่าทดแทนต่อรัฐมนตรีตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฯ มาตรา 25 วรรคหนึ่งเป็นกำหนดเวลาสิ้นสุดแห่งการใช้สิทธิอุทธรณ์ ไม่ใช่กำหนดเวลาเริ่มต้นให้ใช้สิทธิอุทธรณ์ โจทก์จึงชอบที่จะยื่นอุทธรณ์ต่อรัฐมนตรีได้แม้เป็นเวลาก่อนที่โจทก์ได้รับหนังสือแจ้งให้มารับเงินค่าทดแทนก็ตาม หลังจากที่มีการเวนคืนที่ดินพิพาทแล้วได้มีการโอนสิทธิในที่ดินไปยังโจทก์ โจทก์ซึ่งเป็นผู้รับโอนย่อมมีสิทธิเรียกร้องเงินค่าทดแทนได้ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์มาตรา 16 วรรคท้าย และเมื่อไม่มีพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฉบับใดบัญญัติถึงหลักเกณฑ์ในการกำหนดเงินค่าทดแทนไว้เป็นพิเศษโดยเฉพาะ การพิจารณาว่าโจทก์ควรได้รับเงินค่าทดแทนเท่าใดจึงต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 21 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฯที่บัญญัติให้กำหนดโดยคำนึงถึงราคาที่ซื้อขายกันตามปกติในท้องตลาดของอสังหาริมทรัพย์ที่จะต้องเวนคืนตามที่เป็นอยู่ในวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกา จะถือเอาราคาภายหลังจากที่มีการสร้างทางแล้วเสร็จมาเป็นเกณฑ์ในการพิจารณาไม่ได้เพราะเมื่อมีการสร้างทางหลวงแผ่นดินเสร็จสมบูรณ์แล้วย่อมทำให้สภาพของที่ดินในบริเวณนั้นเปลี่ยนแปลงจากในขณะเริ่มต้นดำเนินการเวนคืนและมีราคาสูงขึ้นกว่าเดิมมาก อย่างไรก็ดี การที่ฝ่ายจำเลยเพิ่งนำเงินค่าทดแทนที่ดินไปฝากไว้ที่ธนาคารออมสินเมื่อวันที่ 22เมษายน 2536 ภายหลังจากวันที่พระราชกฤษฎีกากำหนดแนวทางหลวงที่จะสร้างทางหลวงแผ่นดิน สายธนบุรี-สมุทรสาคร-สมุทรสงคราม-ปากท่อฯ มีผลใช้บังคับแล้วถึงเกือบสามสิบปีเป็นกรณีที่ฝ่ายจำเลยไม่ดำเนินการให้มีการจ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินให้แก่ผู้ที่มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนที่ดินภายในเวลาอันควรเป็นการดำเนินการจ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินที่ล่าช้าไม่เป็นไปตามครรลองของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และเป็นที่เห็นได้อยู่ในตัวว่าการกระทำดังกล่าวย่อมก่อให้เกิดความเสียหายแก่เจ้าของที่ดินพิพาท ดังนั้น การที่ฝ่ายจำเลยกำหนดเงินค่าทดแทนแก่โจทก์ทั้งสามในราคาตารางวาละ 10 บาท โดยใช้หลักเกณฑ์ตามมาตรา 21(3) เพียงประการเดียว ซึ่งใช้ฐานที่ตั้งแห่งการกำหนดราคาในวันที่พระราชกฤษฎีกาฯ มีผลใช้บังคับในวันที่ 10กรกฎาคม 2508 ย่อมไม่เป็นธรรมแก่โจทก์ แต่อย่างไรก็ตามสิทธิของโจทก์ที่จะได้รับเงินค่าทดแทนมีเพียงเท่ากับเจ้าของที่ดินพิพาทเดิมกรณีนี้ฝ่ายจำเลยเพิ่งกลับมามีหนังสือลงวันที่ 1 มิถุนายน 2535ขอให้ไปตกลงราคาค่าทดแทนอสังหาริมทรัพย์ที่ถูกเขตทางหลวงหลักเกณฑ์ที่จะนำมาคำนึงในการกำหนดเงินค่าทดแทนเพื่อให้เกิดความเป็นธรรมแก่โจทก์และสังคมต้องเปลี่ยนวันอันเป็นฐานที่ตั้งแห่งการกำหนดราคาของอสังหาริมทรัพย์จากวันที่พระราชกฤษฎีกาฯ มีผลใช้บังคับมาเป็นกลางปี 2533 อันเป็นช่วงเวลาก่อนที่ฝ่ายจำเลยจะมีหนังสือถึงโจทก์ให้ไปตกลงราคาค่าทดแทนอสังหาริมทรัพย์ที่ถูกเขตทางหลวงประมาณ 2 ปีซึ่งเทียบเคียงกับระยะเวลาที่ควรต้องใช้ในกรณีปกติที่มีการดำเนินการกำหนดเงินค่าทดแทนอสังหาริมทรัพย์

โจทก์ทั้งสามฟ้องว่า จำเลยที่ 3 ดำรงตำแหน่งอธิบดีเป็นตัวแทนของจำเลยที่ 2 และจำเลยที่ 4 ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการของจำเลยที่ 1 โจทก์ที่ 1 เป็นเจ้าของที่ดินโฉนดเลขที่ 9364,12013 และ 12014 ตำบลบางบอน อำเภอบางขุนเทียนกรุงเทพมหานคร เนื้อที่ 47 ตารางวา 4 ไร่ 1 งาน 42 ตารางวาและ 1 ไร่ 1 งาน 74 ตารางวา ตามลำดับ ส่วนโจทก์ที่ 2 และที่ 3เป็นเจ้าของร่วมกันกับบุคคลอื่นในที่ดินโฉนดเลขที่ 5080 และ5081 ตำบลบางบอน อำเภอบางขุนเทียน กรุงเทพมหานครเฉพาะส่วนของโจทก์ที่ 2 และที่ 3 รวมเนื้อที่ 15 ไร่ 3 งาน 49 ตารางวา ที่ดินทั้งห้าแปลงมีแนวเขตที่ดินติดต่อเป็นแปลงเดียวกันถูกเวนคืนตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 225ลงวันที่ 14 ตุลาคม 2515 กล่าวคือ ที่ดินของโจทก์ที่ 1 ถูกเวนคืนหมดทั้งสามแปลง ส่วนที่ดินของโจทก์ที่ 2 และที่ 3 ถูกเวนคืนเป็นเนื้อที่รวมกัน 15 ไร่ 2 งาน 82 ตารางวา ทางราชการกำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินให้โจทก์ทั้งสามเพียงตารางวาละ 10 บาทซึ่งไม่ถูกต้องและไม่เป็นธรรมต่อโจทก์ทั้งสามเพราะโจทก์ที่ 1ซื้อที่ดินเมื่อปี 2532 ในราคารวมกัน 12,507,000 บาท ส่วนโจทก์ที่ 2 และที่ 3 ซื้อเมื่อปี 2533 ในราคารวมกัน 13,800,000 บาทโจทก์ทั้งสามควรได้รับเงินค่าทดแทนที่ดินตารางวาละ 80,000 บาทโจทก์ที่ 1 ควรได้รับเงินค่าทดแทนที่ดิน 189,016,370 บาท โจทก์ที่ 2และที่ 3 ควรได้รับเงินค่าทดแทนที่ดิน 466,177,180 บาท โจทก์ทั้งสามได้ยื่นอุทธรณ์ต่อจำเลยที่ 4 แล้วแต่จำเลยที่ 4 ไม่วินิจฉัยอุทธรณ์ของโจทก์ทั้งสาม จำเลยทั้งสี่มีหน้าที่ชำระเงินค่าทดแทนที่ดินจำนวนดังกล่าวแก่โจทก์ทั้งสามพร้อมด้วยดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 9 ต่อปี นับแต่วันที่ 10 กรกฎาคม 2508 อันเป็นวันถัดจากวันที่พระราชกฤษฎีกาฯ ใช้บังคับเป็นต้นไปจนถึงวันฟ้องคิดเป็นดอกเบี้ยที่โจทก์ที่ 1 มีสิทธิได้รับ 476,380,800 บาท และเป็นดอกเบี้ยที่โจทก์ที่ 2 และที่ 3 มีสิทธิได้รับ 1,174,924,800 บาทขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่ร่วมกันชำระเงินแก่โจทก์ที่ 1 เป็นเงิน665,420,800 บาท ชำระแก่โจทก์ที่ 2 และที่ 3 เป็นเงิน1,641,164,800 บาท และให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันชำระดอกเบี้ยแก่โจทก์ทั้งสามในอัตราร้อยละ 9 ต่อปี จากต้นเงินรวมกัน665,280,800 บาท นับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ จำเลยทั้งสี่ให้การและแก้ไขคำให้การว่า จำเลยที่ 1 เป็นนิติบุคคลแยกต่างหากจากจำเลยที่ 2 จำเลยที่ 1 และที่ 4มิได้มีส่วนเกี่ยวข้องกับการเวนคืนที่ดินของโจทก์ทั้งสามเพราะจำเลยที่ 1 และที่ 4 มิได้เป็นผู้กำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินที่ถูกเวนคืน รวมทั้งไม่มีอำนาจกระทำการใดแทนจำเลยที่ 2 ด้วยส่วนจำเลยที่ 3 ไม่ใช่ผู้กำหนดจำนวนเงินค่าทดแทนที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสาม และไม่เคยสั่งการให้เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 2กระทำการอันมิชอบด้วยกฎหมาย จำเลยที่ 1 ที่ 3 และที่ 4ไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์ทั้งสามเป็นส่วนตัว โจทก์ทั้งสามรับโอนที่ดินดังกล่าวมาภายหลังจากที่ดินทั้งห้าแปลงถูกเวนคืนและตกเป็นของรัฐแล้วตั้งแต่วันที่ 28 พฤศจิกายน 2515 การกำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งสามชอบด้วยกฎหมายแล้ว หนังสือที่จำเลยที่ 2 มีไปถึงโจทก์ทั้งสามให้ไปตกลงเรื่องค่าทดแทนที่ดินไม่ใช่หนังสือแจ้งให้ไปรับเงินค่าทดแทน โจทก์ทั้งสามยังไม่มีสิทธิอุทธรณ์เรื่องเงินค่าทดแทนที่ดินต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมการที่โจทก์ทั้งสามยื่นหนังสือคัดค้านการนัดหมายให้ไปตกลงเรื่องค่าทดแทนที่ดินไม่มีผลเป็นการอุทธรณ์เรื่องจำนวนเงินค่าทดแทนตามกฎหมาย เพราะขณะนั้นจำเลยที่ 2 ยังมิได้แจ้งให้โจทก์ทั้งสามไปรับเงินค่าทดแทน จึงไม่มีเหตุที่โจทก์ทั้งสามจะอุทธรณ์คัดค้านได้หลังจากที่เจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 2 แจ้งให้โจทก์ทั้งสามไปรับเงินค่าทดแทนแล้ว โจทก์ทั้งสามไม่ได้ยื่นอุทธรณ์ต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม โจทก์ทั้งสามไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง ศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้อง โจทก์ทั้งสามอุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษากลับ ให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันชำระเงินค่าทดแทนให้แก่โจทก์ที่ 1 จำนวน 70,866,370 บาท ให้แก่โจทก์ที่ 2 และที่ 3 จำนวน 174,777,180 บาท พร้อมด้วยดอกเบี้ยในอัตราสูงสุดของดอกเบี้ยเงินฝากประเภทฝากประจำของธนาคารออมสิน แต่ต้องไม่เกินอัตราร้อยละ 9 ต่อปีของต้นเงินทั้งสองจำนวนนับแต่วันที่ 22 เมษายน 2535 (ที่ถูกคือวันที่ 22 เมษายน 2536)เป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ โจทก์ทั้งสามและจำเลยทั้งสี่ฎีกา ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า "ข้อเท็จจริงฟังได้ว่า เดิมที่ดินโฉนดเลขที่ 9364, 12013 และ 12014 ตำบลบางบอนอำเภอบางขุนเทียน กรุงเทพมหานคร เป็นของนายสุดใจ สุขสบายและนางชั้น สุขสบาย ที่ดินโฉนดเลขที่ 9364 มีเนื้อที่ 4 ไร่ 1 งาน55 ตารางวา ที่ดินโฉนดเลขที่ 12013 มีเนื้อที่ 5 ไร่ 6 ตารางวาและที่ดินโฉนดเลขที่ 12014 มีเนื้อที่ 5 ไร่ 1 งาน 89 ตารางวาส่วนที่ดินอีกสองแปลงคือ โฉนดเลขที่ 5080 และ 5081 เดิมเป็นของ