ฎีกาที่ 2755/2545

การพิจารณาพิพากษาคดีปกครองเป็นการดำเนินกระบวนพิจารณาในระบบไต่สวน ซึ่งมุ่งหมายให้ศาลทำหน้าที่ค้นคว้าหาความจริงและตรวจสอบการพิจารณาทางปกครองของเจ้าหน้าที่เป็นสำคัญ แม้ตามรายงานกระบวนพิจารณาของศาลชั้นต้นมีข้อความว่าคู่ความประสงค์ให้ศาลวินิจฉัยว่า รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยจำเลยที่ 1 มีหน้าที่ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539มาตรา 3,4,5 และมาตรา 37 หรือไม่ โดยมิได้กล่าวถึงมาตรา 30 ที่โจทก์บรรยายมาในฟ้อง แต่เมื่อคำนึงถึงความประสงค์อันแท้จริงของโจทก์แล้วย่อมเห็นได้ว่าโจทก์มุ่งหมายให้ศาลตรวจสอบการพิจารณาและออกคำสั่งทางปกครองของจำเลยที่ 1 ว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จึงต้องถือว่าโจทก์ยังประสงค์ให้ศาลพิจารณาและวินิจฉัยว่าการออกคำสั่งของจำเลยที่ 1 เป็นไปตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 30 หรือไม่ และถือไม่ได้ว่าเป็นการสละประเด็นข้อนี้ งานทางนโยบายของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีหมายถึงงานในส่วนที่เป็นการกำหนดทิศทางหรือการพิจารณาสั่งการเพื่อให้เป็นตามเป้าหมายในการบริหารราชการแผ่นดิน มิใช่งานที่มีลักษณะเป็นการปฏิบัติตามกฎหมายหรือระเบียบของทางราชการตามปกติ การที่จำเลยที่ 1 ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 มาตรา 16 ไม่อนุญาตให้โจทก์เข้ามาในราชอาณาจักร จึงมิใช่การปฏิบัติงานทางนโยบายโดยตรงตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 4(3) ทั้งไม่ใช่งานเกี่ยวกับราชการทหารหรือเจ้าหน้าที่ซึ่งปฏิบัติหน้าที่ทางยุทธการร่วมกับทหารในการป้องกันและรักษาความมั่นคงของราชอาณาจักรตามมาตรา 4(7) แต่เป็นการพิจารณาและออกคำสั่งทางปกครองซึ่งไม่ต้องด้วยข้อยกเว้นตามมาตรา 4(3) และ (7) จึงต้องอยู่ภายใต้บังคับมาตรา 30 เมื่อจำเลยที่ 1 พิจารณาและออกคำสั่งไม่อนุญาตให้โจทก์ซึ่งเป็นคนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตให้พำนักอยู่ในประเทศไทยเข้ามาในราชอาณาจักร โดยมิได้ให้โอกาสโจทก์ทราบข้อเท็จจริงและโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานเพื่อหักล้างข้อมูลที่จำเลยที่ 1 อาศัยเป็นเหตุในการออกคำสั่งก่อน จึงไม่เป็นไปตามขั้นตอนของกฎหมายและอาจถูกเพิกถอนได้ตามมาตรา 50

โจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นคนสัญชาติเยอรมัน ซึ่งอยู่กินฉันสามีภริยากับนางสาวรสริน ชัยสายัณห์ มีบุตรด้วยกัน 1 คน คือ เด็กหญิงราโมนา อูลริค โจทก์ประกอบอาชีพโดยทำธุรกิจชอบด้วยกฎหมายอยู่ที่เมืองพัทยา จังหวัดชลบุรี จำเลยทั้งสามร่วมกันทำละเมิดต่อโจทก์โดยจำเลยที่ 2 และที่ 3 ทำรายงานเสนอต่อจำเลยที่ 1 ว่าโจทก์มีพฤติการณ์กระทำผิดเข้าลักษณะเป็นบุคคลต้องห้ามมิให้เข้ามาในราชอาณาจักรตามมาตรา 12 แห่งพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ.2522 และจำเลยที่ 1 ออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทย ที่ 689/2540 ลงวันที่ 31 ธันวาคม 2540 ไม่อนุญาตให้โจทก์และบุคคลอื่นรวม 34 คน เข้ามาในราชอาณาจักร อันเป็นการออกคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย มิได้เป็นไปโดยสุจริต ปราศจากพยานหลักฐานสนับสนุนเป็นการฟังข้อเท็จจริงฝ่ายเดียว โดยมิได้ให้โอกาสโจทก์โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐาน ทั้งเป็นคำสั่งที่ไม่มีเหตุผลครบถ้วนตามที่กฎหมายกำหนด อันเป็นการขัดต่อพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 30 และมาตรา 37 ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าวในส่วนที่เกี่ยวข้องกับโจทก์ จำเลยทั้งสามให้การว่า การออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทย ที่ 689/2540 ของจำเลยที่ 1 กระทำไปโดยชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 แล้ว กล่าวคือสำนักงานตำรวจแห่งชาติมีคำสั่งให้เจ้าพนักงานตำรวจทุกหน่วยงานรายงานข้อมูลของคนต่างด้าวที่มีพฤติการณ์ต้องห้ามตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 มาตรา 12 เสนอต่อคณะกรรมการพิจารณาพฤติการณ์ของคนต่างด้าวที่มีลักษณะต้องห้ามมิให้เข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งจัดตั้งขึ้นตามคำสั่งของสำนักงานตำรวจแห่งชาติคณะกรรมการชุดดังกล่าวได้รับรายงานพฤติการณ์ของโจทก์มาตามลำดับชั้นและพิจารณาแล้ว เห็นว่า โจทก์มีพฤติการณ์ค้ายาเสพติดให้โทษและส่งหญิงไปค้าประเวณี จำเลยที่ 2 และที่ 3 จึงทำบันทึกเสนอต่อกระทรวงมหาดไทย จำเลยที่ 1 จึงมีคำสั่งไม่อนุญาตให้โจทก์เข้ามาในราชอาณาจักร โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 มาตรา 16 คำสั่งของจำเลยที่ 1 เป็นคำสั่งในงานด้านนโยบายโดยตรง ไม่อยู่ในบังคับแห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 จำเลยทั้งสามกระทำการโดยสุจริตตามอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายไม่เป็นละเมิดต่อโจทก์ ขอให้ยกฟ้อง ระหว่างพิจารณา หลังจากโจทก์อ้างตนเองเป็นพยานเบิกความจบแล้วคู่ความทั้งสองฝ่ายร่วมกันแถลงรับข้อเท็จจริงตามคำฟ้องแล้วขอให้ศาลวินิจฉัยเพียงประเด็นเดียวว่า คำสั่งของจำเลยที่ 1 ซึ่งไม่อนุญาตให้โจทก์เข้ามาในราชอาณาจักร ตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 มาตรา 16 จะต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 3, 4, 5 และมาตรา 37 ก่อนหรือไม่โดยคู่ความทั้งสองฝ่ายไม่ติดใจสืบพยานต่อไป ศาลชั้นต้นพิจารณาแล้ว พิพากษายกฟ้อง ค่าฤชาธรรมเนียมทั้งสองฝ่ายให้เป็นพับ โจทก์อุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นอุทธรณ์ให้เป็นพับ โจทก์ฎีกา ศาลฎีกาคณะคดีปกครองตรวจสำนวนประชุมปรึกษาแล้วข้อเท็จจริงที่คู่ความไม่โต้เถียงกันรับฟังได้ว่า โจทก์เป็นคนสัญชาติเยอรมันซึ่งได้รับอนุญาตให้เดินทางเข้ามาพำนักอยู่ที่เมืองพัทยาจังหวัดชลบุรี และอยู่กินร่วมกันฉันสามีภริยากับนางสาวรสรินชัยสายัณห์ มีบุตรด้วยกัน 1 คน คือ เด็กหญิงราโมนา อูลริค วันที่ 21 พฤศจิกายน2539 กรมตำรวจมีคำสั่งที่ 927/2539 แต่งตั้งคณะกรรมการชุดหนึ่งขึ้นพิจารณาตรวจสอบประวัติของคนต่างด้าวที่มีพฤติการณ์เกี่ยวข้องกับยาเสพติดให้โทษ เพื่อประกาศเป็นบุคคลต้องห้ามมิให้เข้ามาในราชอาณาจักร คณะกรรมการชุดดังกล่าวอาศัยข้อมูลที่ได้จากการสืบสวนมีมติว่ากลุ่มคนต่างด้าว 34 คน ซึ่งรวมทั้งโจทก์ด้วยมีพฤติการณ์ที่เกี่ยวข้องกับยาเสพติดให้โทษ และมีลักษณะต้องห้ามมิให้เข้ามาในราชอาณาจักร ตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 มาตรา 12 จำเลยที่ 2 จึงรายงานให้อธิบดีกรมตำรวจทราบ จำเลยที่ 3 ซึ่งดำรงตำแหน่งรองอธิบดีกรมตำรวจในขณะนั้นทำบันทึกเสนอต่อจำเลยที่ 1 ว่า โจทก์กับบุคคลต่างด้าวทั้ง 34 คน เป็นบุคคลต้องห้ามมิให้เข้ามาในราชอาณาจักรจำเลยที่ 1 จึงออกคำสั่งกระทรวงมหาดไทยที่ 689/2540 ลงวันที่ 31 ธันวาคม 2540 ไม่อนุญาตให้โจทก์กับคนต่างด้าวรวม 34 คนเข้ามาในราชอาณาจักร โดยจำเลยทั้งสามมิได้ให้โอกาสโจทก์โต้แย้งหรือแสดงพยานหลักฐานก่อน คงมีปัญหามาสู่ศาลฎีกาในข้อแรกว่าการที่โจทก์กับจำเลยทั้งสามร่วมกันแถลงต่อศาลชั้นต้นว่า ประสงค์ให้ศาลวินิจฉัยในปัญหาข้อกฎหมายว่า การที่จำเลยที่ 1ออกคำสั่งดังกล่าวจักต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองพ.ศ. 2539 มาตรา 3, 4, 5 และมาตรา 37 ก่อนหรือไม่มีผลเป็นการสละประเด็นข้อกล่าวหาที่โจทก์บรรยายฟ้องว่า จำเลยทั้งสามมิได้ดำเนินการตามมาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวตามที่ศาลอุทธรณ์วินิจฉั