ฎีกาที่ 2969/2548

การที่จะพิจารณาว่าคำสั่งใดเป็นคำสั่งในทางบริหารจัดการในการดำเนินกิจการของจำเลยที่ 1 ซึ่งเป็นอำนาจของผู้อำนวยการจำเลยที่ 2 โดยเฉพาะตาม พ.ร.ฎ. จัดตั้งองค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ฯ มาตรา 19 หรือเป็นคำสั่งบรรจุ แต่งตั้ง ถอดถอน พนักงานในระดับสูงซึ่งจะต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการของจำเลยที่ 1 ก่อนตามมาตรา 20 (1) ต้องคำนึงถึงเจตนารมณ์ของกฎหมายดังกล่าว เหตุผลและความจำเป็นที่จะต้องมีคำสั่ง และผลกระทบที่จะมีต่อผู้รับคำสั่งด้วย เพราะคำสั่งแต่งตั้งหรือถอดถอนพนักงานคนใดอาจเป็นการให้คุณหรือให้โทษแก่พนักงานผู้นั้นอยู่ในตัว การแต่งตั้งหรือถอดถอนพนักงานในระดับสูงย่อมมีความสำคัญ และมีผลต่อขวัญและกำลังใจในการปฏิบัติงาน และเพื่อเป็นหลักประกันการทำงานของพนักงานที่ปฏิบัติงานไปโดยถูกต้องและสุจริตมิให้ถูกกลั่นแกล้งจากผู้หนึ่งผู้ใด จึงจำกัดอำนาจของจำเลยที่ 2 ไว้ โดยให้ได้รับการกลั่นกรองจากคณะกรรมการของจำเลยที่ 1 อีกชั้นหนึ่งด้วยการพิจารณาถึงคำสั่งใดๆ ว่าจะต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการของจำเลยที่ 1 ก่อนหรือไม่ จึงมิได้พิจารณาเฉพาะถ้อยคำในคำสั่งว่าให้ไปปฏิบัติงานเพียงชั่วคราวหรือไม่เท่านั้น เพราะการมีคำสั่งให้ไปปฏิบัติงานในตำแหน่งอื่นเป็นเวลานานโดยไม่มีเหตุผลที่เพียงพอย่อมมิใช่อำนาจในการบริหารจัดการตามปกติ และมีผลอย่างเดียวกันกับการถอดถอนจากตำแหน่งเดิมนั่นเอง การที่จำเลยทั้งสองมีคำสั่งให้โจทก์ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นผู้อำนวยการสำนัก (ระดับ 9) เป็นหัวหน้าหน่วยงานที่ขึ้นตรงต่อจำเลยที่ 2 ไปปฏิบัติงานที่สำนักงานภาคเหนือ ในฐานะที่ปรึกษาสำนักงานอุตสาหกรรมสวนป่าแม่เมาะ แม้ในคำสั่งจะระบุว่าให้ไปช่วยปฏิบัติงานเป็นเวลา 120 วัน แต่ก็ให้โอนอัตราตามตัวไปตั้งเบิกจ่ายด้วย ซึ่งมีผลทำให้โจทก์ต้องขาดจากอัตราและตำแหน่งเดิมจึงมีผลอย่างเดียวกับการถอดถอนโจทก์จากตำแหน่งเดิม ยิ่งไปกว่านั้นในขณะที่คดีนี้อยู่ระหว่างการพิจารณาของศาลแรงงานกลาง จำเลยทั้งสองยังออกคำสั่งให้โจทก์ช่วยปฏิบัติงานต่อไปอีก 30 วัน โดยอ้างว่าเพื่อให้การบริหารจัดการบรรลุตามแผนงานที่กำหนดไว้ ทั้งๆ ที่องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้แม่เมาะยังไม่เคยมีแผนที่จะปรับปรุงงาน และไม่มีความจำเป็นที่จะต้องขอบุคคลใดไปดำรงตำแหน่งที่ปรึกษา ทำให้เห็นได้ว่าจำเลยทั้งสองมีคำสั่งให้โจทก์ไปปฏิบัติงานในตำแหน่งอื่นเป็นการชั่วคราว เพียงเพื่อไม่ต้องให้ได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการของจำเลยที่ 1 ตามที่ พ.ร.ฎ. จัดตั้งองค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ฯ มาตรา 20 (1) บัญญัติไว้เท่านั้น หาใช่เป็นอำนาจของจำเลยที่ 2 โดยเฉพาะตามมาตรา 19 ไม่ คำสั่งของจำเลยทั้งสองดังกล่าวจึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งที่ 56/2546 สั่ง ณ วันที่ 7 พฤษภาคม 2546 ที่ให้โจทก์ไปช่วยปฏิบัติงานที่สำนักงานอุตสาหกรรมป่าไม้แม่เมาะ และมีคำสั่งให้โจทก์กลับเข้าปฏิบัติหน้าที่ผู้อำนวยการสำนักอำนวยการองค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ตามเดิม จำเลยทั้งสองให้การ ขอให้ยกฟ้อง ศาลแรงงานกลางพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งที่ 56/2546 ที่สั่ง ณ วันที่ 7 พฤษภาคม 2546 จำเลยทั้งสองอุทธรณ์ต่อศาลฎีกา ศาลฎีกาแผนกคดีแรงงานวินิจฉัยว่า "ศาลแรงงานกลางฟังข้อเท็จจริงว่า จำเลยที่ 1 เป็นนิติบุคคลจัดตั้งขึ้นโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ พ.ศ.2499 มีจำเลยที่ 2 เป็นผู้อำนวยการ โจทก์เป็นพนักงานของจำเลยที่ 1 ขณะเกิดเหตุมีตำแหน่งเป็นผู้อำนวยการสำนัก (ระดับ 9) สำนักงานอำนวยการของจำเลยที่ 1 เป็นหัวหน้าหน่วยงานที่ขึ้นตรงต่อจำเลยที่ 2 เมื่อวันที่ 7 พฤษภาคม 2546 จำเลยทั้งสองออกคำสั่งที่ 56/2546 ใหโจทก์ไปปฏิบัติงานที่สำนักงานอนุรักษ์และพัฒนาสวนป่าภาคเหนือในฐานะที่ปรึกษาสำนักงานอุตสาหกรรมป่าไม้แม่เมาะเป็นเวลา 120 วัน โดยให้โอนอัตราตามตัวไปตั้งเบิกจ่ายด้วยปรากฏตามคำสั่งเอกสารหมาย จ.7 โดยไม่ได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการองค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ก่อน ปัญหาวินิจฉัยตามอุทธรณ์ของจำเลยทั้งสองมีว่า คำสั่งที่ 56/2546 ของจำเลยทั้งสองเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โดยจำเลยทั้งสองอุทธรณ์ว่า คำว่า บรรจุ แต่งตั้ง ถอดถอน ตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ พ.ศ.2499 มาตรา 20 (1) หมายถึง การให้พนักงานออกหรือพ้นจากตำแหน่งเดิมแล้วเข้าประจำในตำแหน่งหน้าที่ใหม่ซึ่งเป็นการออกหรือพ้นแล้วเข้าประจำโดยเด็ดขาด มิใช่เป็นการชั่วครั้งชั่วคราว และจะต้องไม่มีคำสั่งต่อเนื่องอื่นใดให้ปฏิบัติงานต่อหรือกลับเข้าทำหน้าที่ในตำแหน่งเดิมอีก เมื่อจำเลยทั้งสองเห็นเป็นการสมควร จึงมีคำสั่งที่ 56/2546 ให้โจทก์ไปช่วยปฏิบัติงานที่สำนักงานอนุรักษ์และพัฒนาสวนป่าภาคเหนือมีกำหนด 120 วัน เมื่อครบกำหนดแล้วปรากฏว่าการปฏิบัติงานยังไม่ลุล่วงจึงได้มีคำสั่งให้ช่วยปฏิบัติงานต่อไปอีก 30 วัน คำสั่งดังกล่าวจึงไม่ทำให้โจทก์ขาดจากงานในตำแหน่งหน้าที่เดิมโดยเด็ดขาดเพราะเป็นการช่วยปฏิบัติงานเป็นการชั่วคราวเท่านั้น เมื่อครบกำหนดแล้วยังจะต้องมีคำสั่งต่อเนื่องให้โจทก์อยู่ปฏิบัติงานเป็นการชั่วคราวเท่านั้น เมื่อครบกำหนดแล้วยังจะต้องมีคำสั่งต่อเนื่องให้โจทก์อยู่ปฏิบัติงานต่อหรือกลับเข้าทำหน้าที่ในตำแหน่งเดิมอีก คำสั่งนี้จึงไม่ใช่การบรรจุ แต่งตั้ง ถอดถอน ซึ่งไม่ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการของจำเลยที่ 1 ก่อน อำนาจในการออกคำสั่งของจำเลยที่ 2 นี้เป็นอำนาจตามมาตรา 19 แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ พ.ศ.2499 ซึ่งหากเกิดความเสียหาย จำเลยที่ 2 จะต้องรับผิดชอบต่อคณะกรรมการของจำเลยที่ 1 เป็นการส่วนตัวตามมาตรา 19 วรรคสอง คำพิพากษาศาลแรงงานกลางที่ให้เพิกถอนคำสั่งที่ 56/2546 จึงไม่ชอบนั้น เห็นว่า พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ พ.ศ.2499 มาตรา 20 บัญญัติว่า "ผู้อำนวยการมีอำนาจและหน้าที่ดังต่อไปนี้ด้วย คือ (1) บรรจุ แต่งตั้ง ถอดถอน เลื่อนขั้นเงินเดือน ตัดเงินเดือนหรือลดขั้นเงินเดือนตลอดจนลงโทษทางวินัยแก่พนักงานและคนงาน ทั้งนี้ต้องเป็นไปตามข้อบังคับของ อ.อ.ป. แต่ถ้าพนักงานเช่นว่านั้นเป็นพนักงานชั้นที่ปรึกษาผู้เชี่ยวชาญ หรือชั้นหัวหน้าหน่วยงานต่างๆ ที่ขึ้นตรงต่อผู้อำนวยการต้องได้รับความเป็นชอบจากคณะกรรมการก่อน ฯลฯ" ซึ่งความในมาตรา 3 ของพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้บัญญัติว่า "คณะกรรมการ" หมายความว่า คณะกรรมการขององค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ นอกจากนี้ยังมีข้อบังคับของจำเลยที่ 1 ว่าด้วยการบรรจุ การแต่งตั้ง การเรียกประกัน การเลื่อนเงินเดือน และการถอดถอนสำหรับพนักงานและคนงาน พ.ศ.2541 (เอกสารหมาย จ.6 ตรงกับเอกสารหมาย ล.4) ซึ่งออกโดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 15 (3) แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ พ.ศ.2499 ระบุไว้ในหมวด 1 ข้อ 9 ความว่า "ผู้อำนวยการมีอำนาจบรรจุและแต่งตั้ง หรือเลื่อนตำแหน่ง เพื่อแต่งตั้งพนักงานให้ดำรงตำแหน่งทุกตำแหน่ง เว้นแต่ตำแหน่งตั้งแต่พนักงาน ตำแหน่งผู้ช่วยหัวหน้าหน่วยงาน หรือเทียบเท่าขึ้นไปจะต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการ" สอดคล้องกับบทบัญญัติในมาตรา 20 (1) ดังกล่าว ส่วนมาตรา 19 วรรคแรก ของพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวบัญญัติว่า "ให้ผู้อำนวยการมีอำนาจและหน้าที่จัดการและดำเนินการของ อ.อ.ป. ให้เป็นไปตามนโยบายและข้อบังคับของ อ.อ.ป. และมีอำนาจบังคับบัญชารองผู้อำนวยการพนักงานและคนงานทุกตำแหน่ง" และวรรคสองบัญญัติว่า "ผู้อำนวยการต้องรับผิดชอบต่อคณะกรรมการในการจัดการและดำเนินกิจการของ อ.อ.ป." เมื่อพิจารณามาตรา 19 และมาตรา 20 (1) ประกอบกันแล้วจะเห็นได้ว่า ผู้อำนวยการมีอำนาจและหน้าที่ในการบริหารจัดการและดำเนินกิจ