ฎีกาที่ 3228/2540

ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ.2521ที่ใช้บังคับขณะเกิดเหตุข้อ 52(2) ได้กำหนดให้ปลัดกระทรวงเป็นผู้มีอำนาจสั่งซื้อสั่งจ้างในกรณีการจ้างเหมาเกินกว่า2,000,000 บาท แต่ไม่เกิน 8,000,000 บาท และ ข้อ 64กำหนดให้มีการต่ออายุสัญญาสำหรับวงเงินสั่งซื้อหรือสั่งจ้างที่เกิดอำนาจหน้าที่หัวหน้าส่วนราชการให้ปลัดกระทรวงเป็นผู้อนุมัติ ดังนั้น การแสดงความเห็นของจำเลยที่ 1 ถึง 7 เกี่ยวกับขอต่ออายุสัญญา จึงเป็นเพียงข้อมูลเบื้องต้นของ การพิจารณาว่าจะต่ออายุสัญญาให้หรือไม่เท่านั้น จำเลยที่ 1 ถึง 7เป็นเพียงอาจารย์ของวิทยาลัยครูอุบลราชธานี ซึ่งได้รับแต่งตั้งให้เป็นคณะกรรมการตรวจการจ้าง จึงมิใช่ผู้มีอำนาจในการนี้การเสนอความเห็นดังกล่าวขึ้นมาก็เพราะโจทก์เป็นผู้สั่งให้ทำความเห็นผู้มีอำนาจอนุญาตหาจำต้องเห็นด้วยเสมอไปไม่ในเมื่อการปฏิบัติตามหน้าที่ในฐานะคณะกรรมการตรวจการจ้างของจำเลยที่ 1 ถึง 7 นั้นได้ดำเนินการตรวจสอบอาคารโดยเคร่งครัดอยู่แล้ว และไม่ได้ความว่าจำเลยที่ 1 ถึง 7 ได้จงใจหรือประมาทเลินเล่อให้โจทก์เสียหาย เพราะในการพิจารณา ให้ความเห็นอาศัยข้อมูลที่พบเห็นในการควบคุมดูแลการก่อสร้างและข้อมูลที่ผู้รับจ้างส่งมา ส่วนเรื่องไม้แบบนั้นเมื่อตามสัญญาจ้าง มิได้ระบุชัดแจ้งว่าต้องใช้ไม้ใดทำแบบ และกรณีเกี่ยวกับ การเปลี่ยนแปลงรายการไม้วงกบ เป็นหน้าที่ของผู้รับจ้างที่ จะต้องขออนุมัติเปลี่ยนแปลงชนิดไม้เอง ดังนี้จึงฟังไม่ได้ว่าจำเลยที่ 1 ถึง 7 กระทำละเมิดต่อโจทก์ จำเลยที่ 8 ซึ่งมาช่วยราชการกองคลังของโจทก์ฝ่ายพัสดุจำเลยที่ 9 เป็นเจ้าหน้าที่บริหารงานพัสดุของโจทก์ จำเลยที่ 10เป็นเจ้าหน้าที่บริการการเงินและบัญชีของโจทก์ จำเลยที่ 11เป็นผู้อำนวยการกองคลังของโจทก์เมื่อจำเลยที่ 8 ถึง 11เป็นเพียงเจ้าหน้าที่ผู้กลั่นกรองงานเพื่อเสนอผู้บังคับบัญชาตามลำดับนั้น โดยหาข้อเท็จจริงและนำเสนอรายละเอียดของเรื่องราวต่าง ๆ ต่อผู้บังคับบัญชาชั้นเหนือให้สั่งการพร้อมความเห็นตามที่ที่ประชุมมีมติให้ต่ออายุสัญญาซึ่งมิใช่การอนุญาตให้ต่ออายุสัญญา และเหตุเปลี่ยนแปลงไม้เนื้อแข็งก็มีความเห็นให้เสนอผู้บังคับบัญชาเพื่อพิจารณาเท่านั้น มิได้ลงความเห็นว่าควรต่ออายุสัญญาหรือไม่แล้วจำเลยที่ 11 ได้รายงาน เสนอผู้บังคับบัญชาชั้นเหนือขึ้นไป พร้อมด้วยหลักฐานและที่ว่า มีเหตุผลเพียงพอที่จะอนุญาตได้ก็เป็นการลงความเห็นตาม พยานหลักฐานที่ปรากฏ มิได้จงใจหรือประมาทเลินเล่อทำให้โจทก์เสียหาย จึงฟังไม่ได้ว่าจำเลยที่ 8 ถึง 11 กระทำละเมิดต่อโจทก์ จำเลยที่ 12 เป็นรองอธิบดีฝ่ายวิชาการ ขณะเกิดเหตุรองอธิบดีผู้มีหน้าที่รับผิดชอบโดยตรงไม่อยู่ จำเลยที่ 12 จึงได้ตรวจงานแทนแล้วเสนอผ่านขึ้นไปยังอธิบดีเพื่อให้พิจารณาข้อเสนอ ตามที่กองคลังเสนอมาตามลำดับชั้น จึงไม่พอฟังว่าจำเลยที่ 12 จงใจหรือประมาทเลินเล่อทำให้โจทก์เสียหาย จำเลยที่ 13 เพิ่งมาดำรงตำแหน่งอธิบดีกรมโจทก์ภายหลังอธิบดีคนเดิมซึ่งได้เคยพิจารณาการต่ออายุสัญญาจ้างรายนี้มาก่อนและเคยมีหนังสือหารือไปยังสำนักนายกรัฐมนตรีปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีได้ส่งเรื่องไปให้กรมอัยการพิจารณา กรมอัยการแจ้งผลการพิจารณาว่าการต่ออายุสัญญาอยู่ในอำนาจของหัวหน้าส่วนราชการหรือปลัดกระทรวงแล้วแต่กรณีตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2521 ข้อ 64 และการต่ออายุสัญญากระทำได้เฉพาะกรณีเป็นเหตุสุดวิสัยหรือเพราะความผิดของผู้ว่าจ้างเท่านั้น กรณีตามข้อหารือคงมีปัญหาแต่เพียงว่าเป็นเหตุสุดวิสัยหรือไม่ อันเป็นปัญหาข้อเท็จจริง เมื่อกรณีถือได้ว่าเป็นเหตุสุดวิสัยที่จะต่ออายุสัญญาจ้างให้แก่ผู้รับจ้างได้และเมื่อจำเลยที่ 13 ได้รับเรื่องราวดังกล่าวเสนอมาเมื่อมาดำรงตำแหน่งอธิบดีแล้ว ยังได้ให้เจ้าหน้าที่ผู้เกี่ยวข้องมาประชุมชี้แจงอีกครั้งหนึ่ง หลังจากได้พิจารณาแล้วเห็นว่าไม่มีข้อหักล้างเหตุผลของผู้รับจ้างเป็นอย่างอื่น จึงได้เสนอเรื่องต่อไปยังปลัดกระทรวงศึกษาธิการ เพื่ออนุญาตให้ต่อสัญญาจ้างให้ผู้รับจ้างตามที่คณะกรรมการตรวจการจ้างเสนอและจำเลยที่ 13 ยังได้มีความเห็นที่ไม่ควรต่ออายุสัญญากรณีเปลี่ยนแปลงรายการไม้เนื้อแข็งเพื่อใช้ทำวงกบประตูหน้าต่างด้วย ซึ่งเป็นการใช้ความระมัดระวังในการตรวจสอบและพิจารณาคำขออย่างรอบคอบตามสมควรแล้ว มิใช่การจงใจหรือประมาทเลินเล่อทำให้โจทก์เสียหายเช่นกัน จำเลยที่ 14 ซึ่งเป็นปลัดกระทรวงศึกษาธิการเมื่อจำเลยที่ 13 เสนอความเห็นมาเป็น 2 ข้อ คือข้อแรกควรอนุญาตให้ต่ออายุสัญญาก่อสร้างรวมทั้งสิ้น 138 วันข้อสองกรณีขออนุมัติเปลี่ยนแปลงไม้เนื้อแข็งเพื่อใช้ทำวงกบประตูหน้าต่างว่าน่าจะถือเป็นความบกพร่องของผู้รับจ้างเองที่ไม่ขออนุญาติให้ถูกต้องก่อนนำมาใช้ น่าจะไม่อนุญาต จำเลยที่ 14 ก็ได้ตรวจสอบเรื่องราวที่ขออนุญาตในเอกสารที่เกี่ยวข้องและพบว่ากรมโจทก์เคยมีหนังสือหารือเรื่องเหตุสุดวิสัยไปยังสำนักนายกรัฐมนตรี และสำนักนายกรัฐมนตรี ได้หารือเรื่องดังกล่าวไปยังกรมอัยการกรมอัยการตอบมาว่าหากผู้รับจ้างได้ใช้ความระมัดระวังตามสมควรและไม่อาจป้องกันได้ และกรมโจทก์ไม่อาจหักล้างเหตุผลของผู้รับจ้างให้รับฟังเป็นอย่างอื่นกรณีก็ถือได้ว่าเป็นเหตุสุดวิสัยที่จะต่ออายุสัญญาจ้างให้ผู้รับจ้างการต่ออายุสัญญาเนื่องจากเหตุสุดวิสัยซึ่งทำได้ตามหลักเกณฑ์ของสำนักงานเลขาธิการคณะรัฐมนตรีและมติคณะรัฐมนตรีก่อนตัดสินใจจำเลยที่ 14 ยังได้เชิญผู้อำนวยการกองคลัง และนิติกรของสำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ มาร่วมปรึกษาหารือแล้วจึงมีความเห็นอนุมัติ ส่วนข้อสองจำเลยที่ 14 คำนึงถึงข้อเท็จจริงที่ผู้รับจ้างอ้างว่ารายการไม้กำหนดไว้ไม่ชัดแจ้ง และสัญญาในเรื่องเกี่ยวกับไม้ที่ใช้ทำวงกบนั้นไม่ชัดแจ้งจริง และก่อนที่จะพิจารณาได้รับแจ้งจากโจทก์ว่าอาคารตามสัญญาจ้างเหมาก่อสร้างนั้น โจทก์ได้ใช้ประโยชน์เรียบร้อยแล้ว จึงเชื่อว่าโจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย ประกอบกับได้พิจารณาแล้วเห็นว่าการขอเปลี่ยนแปลงวงกบประตูหน้าต่าง เป็นงานที่ได้ดำเนินการในงวดที่ 4 ซึ่งเป็นช่วงสุดท้ายแล้ว การรอให้มีการอนุญาตก่อนแล้วจึงเปลี่ยนทำให้ผู้รับจ้างต้องรอเรื่องอนุญาตจากโจทก์นานถึง 86 วัน โดยไม่อาจดำเนินการก่อสร้างต่อไปได้ และไม่ใช่ความผิดของผู้รับจ้างเป็นเหตุสุดวิสัย จึงสมควรต่ออายุสัญญาให้โดยคำนึงถึงหลักเกณฑ์ตามหนังสือเวียนของสำนักงานเลขาธิการคณะรัฐมนตรี และโจทก์ได้ยอมรับว่าสัญญาในเรื่องเกี่ยวกับไม้ทำวงกบไม่ชัดแจ้ง ทั้งก่อนตัดสินใจได้เชิญผู้อำนวยการกองคลังและนิติกรของสำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการมาร่วมปรึกษาหารือแล้ว จึงมีความเห็น เมื่อจำเลยที่ 14 มิได้ดำเนินการโดยพลการ แต่ได้ติดต่อประสานงานกับสำนักนายกรัฐมนตรีกรมอัยการ และสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาแล้ว เมื่อจำเลยทั้งสิบสี่มิได้ทุจริต ปูนซีเมนต์ที่ใช้ในการก่อสร้างตามสัญญาหากซื้อเก็บไว้นานเกิน 30 วัน ก็จะเสื่อมคุณภาพ ประกอบกับการขอต่ออายุสัญญาภายหลังสัญญาสิ้นสุดลงแล้วก็อาจกระทำได้ตามหนังสือเวียนของสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี และแม้ไม่อยู่ในช่วงที่คณะรัฐมนตรีอนุญาตให้ต่อสัญญาได้เพราะขาดแคลนปูนซีเมนต์ แต่ก็อาจมีปัญหาด้านการกักตุนและเก็งกำไรในบางท้องที่ได้ ซึ่งย่อมอยู่ในดุลพินิจของส่วนราชการคู่สัญญาที่จะได้พิจารณาข้อเท็จจริงเป็นราย ๆ ไป ผู้มีอำนาจตามระเบียบการพัสดุย่อมสามารถพิจารณาวินิจฉัยตามอำนาจหน้าที่ของตนได้เมื่อมีเหตุสุดวิสัย ตามหนังสือของสำนักนายกรัฐมนตรี ดังนี้ จำเลยที่ 14 ใช้ดุลพินิจสั่งการตามอำนาจหน้าที่ไปโดยสุจริต มิได้จงใจหรือประมาทเลินเล่อให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ไม่เป็นการละเมิดต่อโจทก์

โจทก์ฟ้องว่า โจทก์จ้างเหมาห้างหุ้นส่วนจำกัดธีรคุณก่อสร้างก่อสร้างอาคารเรียนแบบ ร.22 จำนวน 1 หลัง ที่วิทยาลัยครูอุบลราชธานี ราคา 4,023,319 บาท กำหนดแล้วเสร็จในวันที่ 13 ตุลาคม 2522 ภายหลังทำสัญญาห้างหุ้นส่วนจำกัดธีรคุณก่อสร้างไม่สามารถหาไม้แดงหรือไม้มะค่าหรือไม้ตะเคียนทองมาทำวงกบประตูหน้าต่างตามสัญญาและได้รับอนุญาตให้เปลี่ยนแปลงชนิดของไม้อื่นแทน ทั้งส่งมอบงานล่าช้ากว่ากำหนดทุกงวดงาน แล้วเสร็จล่าช้ากว่าวันครบกำหนด284 วันต้องเสียค่าปรับวันละ 6,710 บาท รวม1,905,640 บาท ต่อมาห้างหุ้นส่วนจำกัดธีรคุณก่อสร้างได้ขอต่ออายุสัญญากับโจทก์เป็นเวลา 287 วัน โดยอ้างว่าเหตุที่งานล่าช้าเพราะฝนตกมีลมพายุ ต้องทำงานกลางแจ้งในฤดูฝนไม่สะดวกบางวันทำไม่ได้ ขาดแคลนวัสดุในการก่อสร้างขาดปูนซีเมนต์ ไม่สะดวกทำไม้แบบทราบ น้ำมันเชื้อเพลิงวัสดุอุปกรณ์ราคาสูงขึ้น ต้องเสียเวลาไปหาซื้อมาจากที่อื่นไม่สะดวกในการขนส่ง ต้องหยุดงานหลายวัน ขาดไม้ทำวงกบประตูหน้าต่างทำให้ต้องขอเปลี่ยนแปลงรายการไม้และได้รับอนุมัติล่าช้า กับอ้างอุปสรรคซึ่งเกิดจากสัญญาหมดอายุแล้ว จำเลยทั้งสิบสี่ได้ร่วมกันพิจารณาอนุมัติต่ออายุสัญญารวม 183 วันโดยขัดต่อระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ.2521เนื่องจากไม่ใช่กรณีเหตุสุดวิสัย ทำให้โจทก์เสียหายหมดสิทธิเรียกร้องค่าปรับจากห้างหุ้นส่วนจำกัดธีรคุณก่อสร้างขอให้บังคับจำเลยทั้งสิบสี่ร่วมกันใช้ค่าเสียหายจำนวน 650,870 บาทและให้จำเลยที่ 1 ถึงที่ 9 ที่ 11 และที่ 14 ร่วมกันใช้ค่าเสียหายอีกจำนวน 577,060 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปีของต้นเงินแต่ละจำนวนนับแต่วันฟ้องจนถึงวันชำระเสร็จแก่โจทก์ จำเลยที่ 1 ถึงที่ 7 ให้การว่า จำเลยที่ 1 ถึงที่ 7เป็นเพียงคณะกรรมการตรวจการจ้าง มีหน้าที่ตรวจและควบคุมงานก่อสร้างให้เป็นไปตามที่กำหนดในสัญญา ได้ปฏิบัติหน้าที่ตามระเบียบราชการโดยถูกต้องแล้ว ผู้รับจ้างเคยขอต่ออายุสัญญาก่อนวันสิ้นอายุสัญญาหลายครั้ง คณะกรรมการตรวจการจ้างได้ทำบันทึกการประชุมและความเห็นส่งให้โจทก์ทราบ อุปสรรคการทำงานที่ผู้รับจ้างกล่าวอ้างนั้นตามพฤติการณ์ประกอบเอกสารหลักฐานการขอต่ออายุสัญญาเป็นเหตุสุดวิสัย จำเลยที่ 14 ต้องรับผิดในการพิจารณาและอนุมัติเพียงผู้เดียว ขอให้ยกฟ้อง จำเลยที่ 8 ถึงที่ 11 ให้การว่า จำเลยที่ 8 ถึงที่ 11เป็นเจ้าหน้าที่กองคลัง มีหน้าที่ตรวจสอบเรื่องและดำเนินการเกี่ยวกับงานก่อสร้างเสนอต่อผู้บังคับบัญชาตามลำดับชั้นเพื่อพิจารณาสั่งการคณะกรรมการตรวจการจ้างเป็นผู้เสนอความเห็นในการขออนุมัติ เหตุการณ์ที่เกิดในระหว่างขอต่ออายุสัญญาเป็นเหตุสุดวิสัย เมื่อได้ตรวจสอบหลักฐานแล้วเห็นว่ายังไม่เพียงพอเป็นที่ยุติก็เสนอให้คณะกรรมการตรวจการจ้างมาประชุมชี้แจงรายละเอียดเพิ่มเติมด้วยแล้วจึงเสนอผู้มีอำนาจต่อไป เมื่อปลัดกระทรวงศึกษาธิการอนุมัติให้ต่ออายุสัญญา จำเลยที่ 8 ถึงที่ 11 จึงไม่ต้องรับผิด ขอให้ยกฟ้อง จำเลยที่ 12 ให้การว่า จำเลยที่ 12 ปฏิบัติหน้าที่รองอธิบดีโจทก์ ตามที่ได้รับมอบหมายจากจำเลยที่ 13 ไม่ได้ร่วมกับจำเลยอื่นพิจารณาอนุมัติให้ห้างหุ้นส่วนจำกัดธีรคุณก่อสร้างต่ออายุสัญญา จำเลยที่ 12เพียงแต่ผ่านเรื่องคดีนี้ให้ผู้มีอำนาจพิจารณาสั่งการเท่านั้นและไม่ใช่เรื่องของจำเลยที่ 12 ที่ต้องให้ความเห็นประกอบการพิจารณา การพิจารณาอนุมัติต่ออายุสัญญาเป็นการกระทำที่ชอบด้วยระเบียบกฎหมายไม่เป็นการละเมิดต่อโจทก์ขอให้ยกฟ้อง จำเลยที่ 13 ให้การว่า จำเลยที่ 13 กระทำการในฐานะตัวแทนของนิติบุคคล จึงไม่ต้องรับผิดเป็นส่วนตัว เมื่อผู้รับจ้างขอต่ออายุสัญญา โจทก์โดยนายจรูญ มิลิน อธิบดีคนก่อนจำเลยที่ 13ได้เรียกประชุมคณะกรรมการตรวจการจ้าง แล้วมีความเห็นให้ต่ออายุสัญญาอีก 138 วัน นายจรูญได้มีหนังสือไปยังปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี และได้มีการหารือต่อไปยังกรมอัยการกรมอัยการตอบมาแล้วว่า การต่อสัญญาทำได้ในกรณีมีเหตุสุดวิสัยหรือเป็นเพราะความผิดของผู้ว่าจ้างส่วนเหตุสุดวิสัยก็เป็นปัญหาข้อเท็จจริง เมื่อจำเลยที่ 13 เข้ามารับตำแหน่งอธิบดีกรมโจทก์แล้วเจ้าหน้าที่ทำเรื่องเสนอมายังจำเลยที่ 13 จำเลยที่ 13พิจารณาแล้วเห็นว่าไม่มีเหตุหักล้างเหตุผลของผู้รับจ้างเป็นอย่างอื่น และเป็นเหตุสุดวิสัยตามข้อหารือ จึงได้เสนอเรื่องต่อไปยังปลัดกระทรวงศึกษาธิการเพื่ออนุมัติตามที่คณะกรรมการตรวจการจ้างเสนอ การที่จำเลยที่ 13ร่วมกันพิจารณาต่ออายุสัญญาเป็นการพิจารณาตามพยานหลักฐานที่ผู้รับจ้างขอและตามระเบียบราชการ จึงไม่เป็นการละเมิดต่อโจทก์และคดีโจทก์ขาดอายุความแล้ว ขอให้ยกฟ้อง จำเลยที่ 14 ให้การว่า จำเลยที่ 14 เป็นปลัดกระทรวงศึกษาธิการจำเลยที่ 14 ได้พิจารณาสั่งการตามระเบียบและใช้ความระมัดระวังอย่างเพียงพอ เป็นการใช้ดุลพินิจตามขอบเขตของอำนาจหน้าที่โดยสุจริต มิได้ประมาทเลินเล่อ และกระทำในฐานะตัวแทนโจทก์จึงไม่ต้องรับ