ฎีกาที่ 3749/2534

ตามพระราชบัญญัติการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมฯ นั้น กฎหมายประสงค์ให้ความคุ้มครองถึงผู้เช่าช่วงโดยได้รับความยินยอมจากผู้ให้เช่าด้วย นายท.บิดานาย ป.เช่าที่ดินพิพาทเนื้อที่ถึง298 ไร่ จากนาง จ. มารดาโจทก์มาตั้งแต่ปี 2500 ทั้งผู้เช่าช่วงจากนายป.ก็เป็นผู้เช่าช่วงชุดเดิมจากนาย ท. ยิ่งกว่านี้ในสัญญาเช่าที่ดินระหว่างโจทก์กับนายป.ยังขีดข้อความว่า "จะไม่เอาที่ดินที่เช่านี้ไปให้ผู้อื่นเช่าช่วงหรือโอนให้ผู้อื่นเช่าต่อไป" ออก และมีลายเซ็นชื่อของโจทก์กำกับไว้ด้วย แสดงให้เห็นว่าโจทก์รู้เห็นยินยอมให้นายป.นำที่ดินพิพาทไปให้บุคคลอื่นเช่าช่วงนายป.จึงได้รับความคุ้มครองตามพระราชบัญญัติดังกล่าว สัญญาเช่ากำหนด 1 ปีก็ต้องถือว่ามีกำหนด 6 ปี นับแต่วันทำสัญญาเช่า เมื่อข้อเท็จจริงฟังได้ว่านาย ป.เช่าที่ดินพิพาทจากโจทก์เพื่อเกษตรกรรมแล้วจำเลยที่ 3 ซึ่งเป็นประธานคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจังหวัด จำเลยที่ 4 ซึ่งเป็นประธานคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตำบลจึงมีอำนาจวินิจฉัยคำร้องของนาย ป. การที่จำเลยที่ 4 ได้รับคำร้องของนายป.โดยมีภาพถ่ายสัญญาเช่าและหนังสือบอกเลิกการเช่าแนบมาด้วยแล้วมีความเห็นว่าการบอกเลิกการเช่าเป็นการไม่ชอบตามมาตรา 31,34,36 แห่งพระราชบัญญัติ ดังกล่าว เนื่องจากการบอกเลิกการเช่าของโจทก์ไม่ได้แจ้งเหตุผลตามมาตรา 36 และโจทก์ไม่ได้ส่งสำเนาหนังสือบอกเลิกการเช่าต่อจำเลยที่ 4 แล้ว ก็ไม่จำเป็นต้องแจ้งให้โจทก์ทราบเพื่อให้โจทก์มาชี้แจง เพราะตามมาตรา 19 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวเป็นบทบัญญัติให้อำนาจซึ่งอยู่ในดุลพินิจว่าจะใช้อำนาจหรือไม่ หาใช่เป็นบทบัญญัติบังคับคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตำบลหรือจังหวัดต้องเรียกผู้ให้เช่ามาชี้แจง ยิ่งกว่านี้คณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตำบลได้วินิจฉัยลงมติเป็นเอกฉันท์โดยให้เหตุผลทั้งข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายว่าการบอกเลิกการเช่าของโจทก์เป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมายอยู่แล้ว การพิจารณาของจำเลยที่ 4จึงชอบด้วยกฎหมาย แม้จะเป็นความบกพร่องต่อหน้าที่ของนายเทียนชัยกรรมการและเลขานุการของคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตำบลที่ได้รับคำอุทธรณ์ของโจทก์แล้วปล่อยเรื่องทิ้งไว้เป็นปีจนกระทั่งย้ายไปรับราชการที่อื่น ไม่ดำเนินการส่งคำอุทธรณ์ไปภายในกำหนด 15 วัน นับแต่วันรับคำอุทธรณ์ก็ตาม แต่ตามมาตรา 56วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวก็มิได้บัญญัติให้คำวินิจฉัยของคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตำบลตกไปหรือไม่มีผลบังคับหรือขาดอายุความ กำหนด 15 วันดังกล่าวจึงเป็นแต่เพียงมุ่งหมายที่จะให้ดำเนินการไปโดยรวดเร็วไม่ชักช้าเท่านั้น หาได้มีผลทำให้คณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจังหวัดไม่มีอำนาจวินิจฉัยคำอุทธรณ์ของโจทก์ไม่

โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ 1 ที่ 2 เป็นผู้บังคับบัญชาจำเลยที่ 3ที่ 4 และเป็นผู้ใช้อำนาจและรักษาให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2524 จำเลยที่ 3 เป็นผู้ว่าราชการจังหวัดปทุมธานีและเป็นประธานคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม จังหวัดปทุมธานี จำเลยที่ 4 เป็นกำนันตำบลคลองหนึ่งอำเภอคลองหลวง จังหวัดปทุมธานี และเป็นประธานคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตำบลคลองหนึ่งเมื่อประมาณต้นปี 2526นายประสิทธิ์ แก้วสว่าง ยื่นคำร้องต่อจำเลยที่ 4 ในฐานะประธานคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตำบลคลองหนึ่งว่าเมื่อวันที่ 7 มิถุนายน 2534 นายประสิทธิ์ทำสัญญาเช่าที่ดินโฉนดเลขที่ 421 ตำบลคลองหนึ่ง อำเภอคลองหนึ่ง จังหวัดปทุมธานีเนื้อที่ 298 ไร่ 2 งาน จากโจทก์เพื่อทำกสิกรรม ต่อมาเดือนมกราคม2526 โจทก์มีหนังสือบอกเลิกการเช่า ขอให้จำเลยที่ 4 วินิจฉัยตามพระราชบัญญัติการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2524 ว่าโจทก์ไม่มีสิทธิเลิกสัญญาเช่า เพราะการเช่าที่ดินนั้นขยายอายุการเช่าไปเป็น 6 ปี นับแต่วันเช่าจำเลยที่ 4 ได้รับคำร้องแล้วไม่แจ้งให้โจทก์ทราบ และไม่ทำการสอบสวนหาข้อเท็จจริงที่จะนำไปใช้เป็นหลักในการวินิจฉัย กลับเรียกประชุม คชก.ตำบล เมื่อวันที่ 1 มีนาคม 2526 แล้ววินิจฉัยว่าเป็นการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม อายุการเช่ายืดออกไปเป็น 6 ปี นับแต่วันทำสัญญาเช่าโจทก์ไม่มีสิทธิบอกเลิกการเช่าและแจ้งให้โจทก์ทราบเมื่อวันที่7 มีนาคม 2526 คำวินิจฉัยนั้นผิดพลาดต่อข้อเท็จจริงและกฏหมายต่อมาวันที่ 24 มีนาคม 2526 โจทก์ยื่นอุทธรณ์คัดค้านคำวินิจฉัยนั้นต่อจำเลยที่ 3 ในฐานะประธานคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจังหวัดปทุมธานีผ่านจำเลยที่ 4 แต่จำเลยที่ 4 ไม่เสนออุทธรณ์นั้นไปให้จำเลยที่ 3 พิจารณาภายในกำหนด 15 วัน นับแต่วันรับตามมาตรา 56 วรรคสาม เป็นเวลาเกือบขวบปีจึงเสนอไป จำเลยที่ 3ไม่มีสิทธิที่จะพิจารณาวินิจฉัย แต่จำเลยที่ 3 กลับรับอุทธรณ์และวินิจฉัยว่าโจทก์ไม่มีสิทธิบอกเลิกการเช่า คำวินิจฉัยของจำเลยที่ 4ต้องตกไปไร้ผลบังคับเพราะขาดอายุความ แม้สัญญาเช่ากำหนดว่าเป็นการเช่าที่ดินเพื่อไว้ทำไร่กล้วยแต่นายประสิทธิ์ แก้วสว่าง มิได้นำที่ดินที่เช่านั้นไปประกอบการเกษตรกรรมด้วยตนเอง กลับนำไปให้ผู้อื่นเช่าช่วงหมดทั้งแปลง เป็นการแสวงหาประโยชน์ในเชิงการค้าจึงไม่ได้รับความคุ้มครองตามพระราชบัญญัติการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม คำวินิจฉัยของ คชก.ตำบลคลองหนึ่งจำเลยที่ 4 จึงไม่ชอบและคำวินิจฉัยของจำเลยที่ 3 เช่นนั้นก็ไม่ชอบด้วยกฎหมายด้วยจำเลยที่ 1 ที่ 2 ได้ทราบคำวินิจฉัยหรือคำสั่งของจำเลยที่ 3 ที่ 4ว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายแล้ว ไม่สั่งการอย่างใดถือว่าจำเลยที่ 1 ที่ 2ได้สมคบร่วมกันให้เกิดคำวินิจฉัยหรือคำสั่งที่ไม่ชอบนั้นด้วย ขอให้พิพากษาเพิกถอนคำวินิจฉัยหรือคำสั่ง คชก. จังหวัดปทุมธานี โดยถือว่าเป็นคำวินิจฉัยหรือคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและไม่มีผลใช้บังคับแก่โจทก์ จำเลยทั้งสี่ให้การว่า สัญญาเช่าที่ดินระหว่างโจทก์กับนายประสิทธิ์ แก้วสว่าง ระบุว่าเป็นการเช่าที่ดินเพื่อทำไร่กล้วยจึงเป็นการเช่าที่ดินเพื่อทำเกษตรกรรมและกล้วยเป็นพืชไร่จึงอยู่ในบังคับตามพระราชบัญญัติการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2524มาตรา 26 แม้สัญญาเช่ามีกำหนด 1 ปี ก็ให้ถือว่าการเช่านั้นมีกำหนด 6 ปี นับแต่วันทำสัญญาเช่า โจทก์บอกเลิกการเช่าโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 1 ถึงที่ 3 และตามมาตรา 19 ได้กำหนดให้คณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตำบลมีอำนาจเรียกผู้เช่า ผู้ให้เช่า หรือผู้ที่เกี่ยวข้องมาให้ถ้อยคำหรือชี้แจงหรือส่งเอกสารหลักฐานที่เกี่ยวกับการเช่ามาเพื่อประกอบการพิจารณาของคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตำบลได้แล้วแต่กรณี เป็นการให้อำนาจคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตำบลจะเรียกคู่กรณีมาชี้แจงหรือไม่ก็ได้ แม้จำเลยที่ 4 ไม่เรียกโจทก์หรือผู้แทนมาชี้แจง คณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตำบลคลองหนึ่งก็มีอำนาจวินิจฉัยโดยดูจากคำร้องที่ยื่นและหลักฐานประกอบ ซึ่งได้ดำเนินการตามขั้นตอนตามที่กฎหมายกำหนด แม้นายประสิทธิ์จะได้ให้ผู้อื่นเช่าช่วงต่อก็ตาม แต่โจทก์ทราบนานแล้วไม่ได้โต้แย้งหรือคัดค้านตามมาตรา 31(2) โจทก์บอกเลิกการเช่านาก่อนสิ้นกำหนดระยะเวลา 6 ปีไม่ได้ คำวินิจฉัยหรือคำสั่งของคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตำบลคลองหนึ่งจึงชอบแล้วมีผลบังคับใช้ตามกฎหมาย โจทก์มิได้ยื่นอุทธรณ์คำวินิจฉัยนั้นต่อจำเลยที่ 4 โดยตรง เหตุที่ส่งคำอุทธรณ์ไปยังประธานคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจังหวัดปทุมธานีล่าช้า เพราะมีการสับเปลี่ยนตัวเจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบ แม้ส่งไปเมื่อเลยกำหนด 15 วัน ก็ไม่ทำให้คำวินิจฉัยของคณะกรรมการการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตำบลไร้ผลหรือขาดอายุความ เพราะมาตรา 56 วรรคสาม บัญญัติเพียง