ฎีกาที่ 465/2567

พ.ร.ก.แก้ไขและป้องกันภาวะการขาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2516 มาตรา 3 บัญญัติว่า "เพื่อประโยชน์ในการแก้ไขและป้องกันการขาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิง นายกรัฐมนตรีมีอำนาจออกคำสั่งเพื่อกำหนดมาตรการเกี่ยวกับเรื่องต่าง ๆ ดังต่อไปนี้ (1) การผลิต การจำหน่าย การขนส่ง การมีไว้ในครอบครอง การสำรองและการส่งออกนอกราชอาณาจักรและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งน้ำมันเชื้อเพลิงทุกชนิด..." ต่อมานายกรัฐมนตรีออกคำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ 4/2547 และ 4/2554 เรื่อง กำหนดมาตรการเพื่อแก้ไขและป้องกันภาวะการขาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิง ซึ่งข้อ 9/1 กำหนดให้ผู้ค้าน้ำมันตามมาตรา 7 แห่ง พ.ร.บ.การค้าน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2543 ที่จำหน่ายก๊าซมีหน้าที่ส่งเงินเข้ากองทุนตามปริมาณก๊าซที่จำหน่ายในอัตราที่คณะกรรมการประกาศกำหนด การออกคำสั่งของนายกรัฐมนตรีตามคำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ 4/2547 และ 4/2554 อาศัยอำนาจตามมาตรา 3 (1) แห่ง พ.ร.ก.แก้ไขและป้องกันภาวะการขาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2516 สืบเนื่องมาจากราคาน้ำมันดิบในตลาดโลกได้ทวีสูงขึ้นและน้ำมันดิบที่จะหาซื้อมีปริมาณลดลงอันจะก่อให้เกิดภาวะการขาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิงในประเทศไทย การจัดตั้งกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงและการให้ผู้ค้าน้ำมันที่จำหน่ายก๊าซมีหน้าที่ส่งเงินเข้ากองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงตามคำสั่งของนายกรัฐมนตรีดังกล่าวก็เป็นส่วนหนึ่งของการกระทำเพื่อแก้ไขและป้องกันการขาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิงโดยอาศัยมาตรา 3 แห่ง พ.ร.ก.แก้ไขและป้องกันภาวะการขาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2516 แม้มาตรานี้จะมิได้บัญญัติไว้โดยตรงให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจสั่งให้จัดเก็บหรือตั้งกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงก็ตาม แต่คำสั่งของนายกรัฐมนตรีสอดคล้องกับบทบัญญัติและเจตนารมณ์ของกฎหมายในการแก้ไขและป้องกันการขาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิง จึงถือว่านายกรัฐมนตรีมีอำนาจออกคำสั่งดังกล่าวได้ ทั้งปัญหาว่านายกรัฐมนตรีมีอำนาจออกคำสั่งได้หรือไม่นั้น เป็นข้อกฎหมายซึ่งไม่อาจนำความเห็นของบุคคลหนึ่งบุคคลใดมายืนยันได้ แม้จะได้ความตามทางนำสืบของจำเลยเกี่ยวกับผลการพิจารณาของผู้ตรวจการแผ่นดิน ครั้งที่ 22/2556 ว่า คำสั่งของนายกรัฐมนตรีที่ 4/2547 ออกโดยไม่มีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจนายกรัฐมนตรีในการออกคำสั่งเพื่อให้เรียกเก็บเงินและจ่ายเงินชดเชยหรือจ่ายเงินคืนจากกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงได้ และจำเลยได้ยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครองสูงสุดขอให้เพิกถอนคำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ 4/2547 และคำสั่งแก้ไขเพิ่มเติมที่ 4/2554 และกฎ ระเบียบ ข้อบังคับ คำสั่งหรือนิติกรรมทางปกครองที่เกี่ยวเนื่องกับคำสั่งนายกรัฐมนตรีดังกล่าว รวมทั้งขอให้เพิกถอนอำนาจในการบริหารกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงของโจทก์ที่ 1 เป็นคดีของศาลปกครองสูงสุดก็ตาม แต่เมื่อศาลปกครองสูงสุดยังมิได้มีคำวินิจฉัยในประเด็นดังกล่าว กรณีจึงยังต้องถือว่า คำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ 4/2547 และ 4/2554 ชอบด้วยกฎหมาย จำเลยในฐานะผู้ค้าน้ำมันจึงมีหน้าที่ต้องส่งเงินเข้ากองทุนน้ำมันตามคำสั่งของนายกรัฐมนตรีจนกว่าคำสั่งดังกล่าวจะถูกยกเลิก ที่จำเลยอ้างว่าคำสั่งที่ให้ส่งเงินเข้ากองทุนน้ำมันมิใช่บริการสาธารณะจึงเป็นการนอกวัตถุประสงค์ และการไม่นำส่งเงินดังกล่าวเข้าคลังก่อนเป็นการมิชอบ เพื่อปฏิเสธอำนาจฟ้องของโจทก์ทั้งสองนั้น เหตุแห่งการปฏิเสธความรับผิดของจำเลยดังกล่าวเป็นคนละส่วนกับการที่จำเลยมีหน้าที่ต้องส่งเงินเข้ากองทุนน้ำมันตามคำสั่งของนายกรัฐมนตรี เมื่อจำเลยเป็นผู้ค้ำน้ำมันซึ่งได้รับเงินชดเชยจากกองทุนน้ำมันมาก่อน จำเลยจะปฏิเสธความรับผิดโดยอ้างว่าเป็นการนอกวัตถุประสงค์หาได้ไม่ ส่วนโจทก์ทั้งสองต้องนำส่งเงินที่ได้รับมาเข้าคลังก่อนหรือไม่นั้น ก็เป็นเรื่องระหว่างกระทรวงการคลังกับโจทก์ทั้งสองที่ต้องดำเนินการต่อไป และที่จำเลยอ้างว่าตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 กฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมธุรกิจพลังงาน พ.ศ. 2556 กับคำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ 4/2547 และ 4/2554 ไม่มีข้อกำหนดให้โจทก์ที่ 2 มีอำนาจหน้าที่ในการเรียกเก็บเงินจากผู้ค้าน้ำมันนั้น ตามคำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ 4/2547 ข้อ 26 (2) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยคำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ 4/2554 กำหนดว่า ในกรณีที่กรมธุรกิจพลังงาน (โจทก์ที่ 2) ตรวจพบว่ามีผู้มีหน้าที่ส่งเงินเข้ากองทุนไม่ส่งเงินเข้ากองทุนหรือส่งเงินเข้ากองทุนไม่ครบตามจำนวนที่ต้องส่ง ให้โจทก์ที่ 2 แจ้งเป็นหนังสือให้ผู้มีหน้าที่ส่งเงินเข้ากองทุนส่งเงินตามจำนวนที่ต้องส่งหรือตามจำนวนที่ขาด โจทก์ที่ 2 จึงมีอำนาจหน้าที่ในการเรียกเก็บเงินจากจำเลยโดยอาศัยคำสั่งนายกรัฐมนตรีดังกล่าว เมื่อจำเลยไม่ส่งเงินเข้ากองทุนตามที่ได้รับแจ้งเป็นหนังสือจากโจทก์ที่ 2 จึงเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทั้งสองตาม ป.วิ.พ. มาตรา 55 โจทก์ทั้งสองจึงมีอำนาจฟ้องจำเลย

โจทก์ทั้งสองฟ้องขอให้บังคับจำเลยใช้เงินจำนวน 121,048,633.29 บาท พร้อมเงินเพิ่มอัตราร้อยละ 3 ต่อเดือน ของต้นเงินจำนวน 77,952,717 บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ทั้งสองเพื่อนำส่งเข้ากองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง จำเลยให้การและแก้ไขคำให้การ ขอให้ยกฟ้อง ศาลชั้นต้นพิพากษาให้จำเลยชำระเงินจำนวน 121,048,633.29 บาท พร้อมเงินเพิ่มอัตราร้อยละ 3 ต่อเดือน ของต้นเงินจำนวน 77,952,717 บาท นับถัดจากวันฟ้อง (ฟ้องวันที่ 1 กรกฎาคม 2559) เป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ทั้งสองเพื่อนำส่งเข้ากองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง กับให้จำเลยชำระค่าฤชาธรรมเนียมแทนโจทก์ทั้งสอง โดยกำหนดค่าทนายความ 50,000 บาท จำเลยอุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นอุทธรณ์ให้เป็นพับ จำเลยฎีกา โดยได้รับอนุญาตจากศาลฎีกา ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า คดีมีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของจำเลยประการแรกว่า โจทก์ทั้งสองมีอำนาจฟ้องหรือไม่ เห็นว่า พระราชกำหนดแก้ไขและป้องกันภาวะการขาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2516 มาตรา 3 บัญญัติว่า "เพื่อประโยชน์ในการแก้ไขและป้องกันการขาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิง นายกรัฐมนตรีมีอำนาจออกคำสั่งเพื่อกำหนดมาตรการเกี่ยวกับเรื่องต่าง ๆ ดังต่อไปนี้ (1) การผลิต การจำหน่าย การขนส่ง การมีไว้ในครอบครอง การสำรองและการส่งออกนอกราชอาณาจักรและการนำเข้ามาในราชอาณาจักรซึ่งน้ำมันเชื้อเพลิงทุกชนิด..." ต่อมานายกรัฐมนตรีออกคำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ 4/2547 และคำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ 4/2554 เรื่อง กำหนดมาตรการเพื่อแก้ไขและป้องกันภาวะการขาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิง ซึ่งข้อ 9/1 กำหนดให้ผู้ค้าน้ำมันตามมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติการค้าน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2543 ที่จำหน่ายก๊าซมีหน้าที่ส่งเงินเข้ากองทุนตามปริมาณก๊าซที่จำหน่ายในอัตราที่คณะกรรมการประกาศกำหนด การออกคำสั่งของนายกรัฐมนตรีตามคำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ 4/2547 และคำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ 4/2554 เป็นการออกคำสั่งโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 3 (1) แห่งพระราชกำหนดแก้ไขและป้องกันภาวะการขาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2516 สืบเนื่องมาจากราคาน้ำมันดิบในตลาดโลกได้ทวีสูงขึ้นและน้ำมันดิบที่จะหาซื้อมีปริมาณลดลงอันจะก่อให้เกิดภาวะการขาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิงในประเทศไทย การจัดตั้งกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงและการให้ผู้ค้าน้ำมันที่จำหน่ายก๊าซมีหน้าที่ส่งเงินเข้ากองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงตามคำสั่งของนายกรัฐมนตรีดังกล่าวก็เป็นส่วนหนึ่งของการกระทำเพื่อแก้ไขและป้องกันการขาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิงโดยอาศัยมาตรา 3 แห่งพระราชกำหนดแก้ไขและป้องกันภาวะการขาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2516 แม้มาตรานี้จะมิได้บัญญัติไว้โดยตรงให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจสั่งให้จัดเก็บหรือตั้งกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงก็ตาม แต่คำสั่งของนายกรัฐมนตรีเป็นคำสั่งที่สอดคล้องกับบทบัญญัติและเจตนารมณ์ของกฎหมายในการแก้ไขและป้องกันการขาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิง จึงถือว่านายกรัฐมนตรีมีอำนาจออกคำสั่งดังกล่าวได้ ทั้งปัญหาว่านายกรัฐมนตรีมีอำนาจออกคำสั่งได้หรือไม่นั้น เป็นข้อกฎหมายซึ่งไม่อาจนำความเห็นของบุคคลหนึ่งบุคคลใดมายืนยันว่านายกรัฐมนตรีมีอำนาจหรือไม่มีอำนาจออกคำสั่งได้ แม้จะได้ความตามทางนำสืบของจำเลยว่า ผลการพิจารณาของผู้ตรวจการแผ่นดิน ครั้งที่ 22/2556 ว่า คำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ 4/2547 ออกโดยไม่มีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจนายกรัฐมนตรีในการออกคำสั่งเพื่อให้เรียกเก็บเงินและจ่ายเงินชดเชยหรือจ่ายเงินคืนจากกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงได้ และจำเลยได้ยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครองสูงสุดขอให้เพิกถอนคำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ 4/2547 และคำสั่งแก้ไขเพิ่มเติมที่ 4/2554 และกฎ ระเบียบ ข้อบังคับ คำสั่งหรือนิติกรรมทางปกครองที่เกี่ยวเนื่องกับคำสั่งนายกรัฐมนตรีดังกล่าว รวมทั้งขอให้เพิกถอนอำนาจในการบริหารกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงของโจทก์ที่ 1 เป็นคดีหมายเลขดำที่ ฟร.4/2560 ของศาลปกครองสูงสุดก็ตาม แต่เมื่อศาลปกครองสูงสุดยังมิได้มีคำวินิจฉัยในประเด็นดังกล่าว กรณีจึงยังต้องถือว่าคำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ 4/2547 และ 4/2554 ชอบด้วยกฎหมาย จำเลยในฐานะผู้ค้าน้ำมันจึงมีหน้าที่ต้องส่งเงินเข้ากองทุนน้ำมันตามคำสั่งของนายกรัฐมนตรีจนกว่าคำสั่งดังกล่าวจะถูกยกเลิก ที่จำเลยอ้างว่าคำสั่งที่ให้ส่งเงินเข้ากองทุนน้ำมันมิใช่บริการสาธารณะจึงเป็นการนอกวัตถุประสงค์และการไม่นำส่งเงินดังกล่าวเข้าคลังก่อนเป็นการมิชอบเพื่อปฏิเสธอำนาจฟ้องของโจทก์ทั้งสองนั้น เหตุแห่งการปฏิเสธความรับผิดของจำเลยดังกล่าวเป็นคนละส่วนกับการที่จำเลยมีหน้าที่ต้องส่งเงินเข้ากองทุนน้ำมันตามคำสั่งของนายกรัฐมนตรี เมื่อจำเลยเป็นผู้ค้าน้ำมันซึ่งได้รับเงินชดเชยจากกองทุนน้ำมันมาก่อน ดังนั้น จำเลยจะปฏิเสธความรับผิดโดยอ้างว่าเป็นการนอกวัตถุประสงค์หาได้ไม่ ส่วนโจทก์ทั้งสองต้องนำส่งเงินที่ได้รับมาเข้าคลังก่อนหรือไม่นั้นก็เป็นเรื่องระหว่างกระทรวงการคล