ฎีกาที่ 468/2543

ในระหว่างพิจารณาของศาลฎีกา มีกฎกระทรวง ฉบับที่ 217(พ.ศ. 2542)ออกตามความใน พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 ให้ใช้บังคับมีกำหนดอีกห้าปีโดยให้ใช้บังคับผังเมืองรวม ในท้องที่ตำบลป่าตอง ฯลฯ อำเภอเมืองภูเก็ต จังหวัดภูเก็ต ภายในแนวเขตตามแผนที่ท้ายกฎกระทรวงนี้ ซึ่งกำหนดบริเวณซึ่งเป็นถนนโครงการสาย ง.6 ตามที่กำหนดในกฎกระทรวง ฉบับที่ 67(พ.ศ. 2532) เปลี่ยนเป็นถนนโครงการประเภทแนวถนนเสนอแนะแบบ ค. แต่ไม่ปรากฏรายละเอียดว่าถนนดังกล่าวเริ่มต้นที่จุดใด ผ่านบริเวณใดบ้าง และจุดสิ้นสุดอยู่บริเวณใด กรณีจึงยังไม่เป็นการแน่นอนว่าจะก่อสร้าง หรือขยายเขตทางเมื่อใด อันเป็นการแตกต่างไปจากถนนโครงการสาย ง.6 ซึ่งได้ระบุรายละเอียดว่าถนนสาย ง.6 กำหนดให้ขยายเขตทางและถนนโครงการกำหนดให้ก่อสร้างใหม่เริ่มต้นจากถนนทวีวงศ์ไปทางทิศตะวันออกเฉียงใต้ตามแนวถนนเดิมจนบรรจบกับถนน 200ปี ดังนี้เจตนารมณ์ของการออกกฎกระทรวง ฉบับที่ 417 ส่วนที่เกี่ยวกับถนนโครงการสาย ง.6 ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 67 จึงเปลี่ยนไป เป็นเหตุให้การปลูกสร้างอาคารในแนวถนนโครงการประเภทแนวถนนเสนอแนะแบบ ค. ไม่เป็นความผิดตามพระราชบัญญัติการผังเมืองฯ มาตรา 27 วรรคแรกและ83 วรรคแรก ถือได้ว่าตามบทบัญญัติของกระทรวง ฉบับที่ 417 ที่บัญญัติในภายหลังการกระทำเช่นนั้นไม่เป็นความผิดต่อไป จำเลยจึงพ้นจากการเป็นผู้กระทำผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 2 วรรคสอง ไม่จำต้องวินิจฉัยว่าจำเลยมีเจตนาก่อสร้างอาคารทับแนวถนนผังเมืองสาย ง.6 หรือไม่อีก เหตุที่กฎกระทรวง ฉบับที่ 67 ไม่มีผลใช้บังคับแล้วนั้นคงมีผลให้จำเลยพ้นจากการเป็นผู้กระทำความผิดต่อพระราชบัญญัติผังเมืองฯ มาตรา 27 วรรคแรกและมาตรา 83 วรรคแรก เท่านั้น หาทำให้จำเลยพ้นจากการเป็นผู้กระทำความผิดต่อพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 ไม่ เพราะพระราชบัญญัติดังกล่าวยังมีผลใช้บังคับอยู่ ความผิดตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 42 และ 66 ทวิ เป็นเรื่องที่จำเลยฝ่าฝืนคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่ทำให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นออกคำสั่งให้จำเลยรื้อถอนอาคารอันเป็นคำสั่งที่ออกได้โดยชอบด้วยกฎหมาย เพราะในขณะที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นออกคำสั่งให้จำเลยรื้อถอนอาคารนั้น จำเลยไม่สามารถก่อสร้างอาคารต่อไปได้เพราะก่อสร้างทับแนวถนนผังเมืองสาย ง.6 อันเป็นการฝ่าฝืนกฎกระทรวง ฉบับที่ 67 และกฎกระทรวง ฉบับที่ 222(พ.ศ. 2538) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 ซึ่งยังมีผลใช้บังคับอยู่ในขณะที่จำเลยกำลังก่อสร้างอาคารดังกล่าว เป็นกรณีที่จำเลยก่อสร้างอาคารฝ่าฝืนกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง เจ้าพนักงานท้องถิ่นย่อมมีอำนาจดำเนินการสั่งให้จำเลยซึ่งเป็นเจ้าของผู้ครอบครองอาคารและบริวารระงับการกระทำดังกล่าวได้ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ มาตรา 40(1) การที่อาคารของจำเลยก่อสร้างทับแนวถนนผังเมืองจึงเป็นกรณีที่ไม่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงให้ถูกต้องได้ในขณะนั้นเมื่อจำเลยฝ่าฝืนคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่น จำเลยจึงมีความผิดตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ มาตรา 42 และ 66 ทวิ ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 21 ก่อนก่อสร้างอาคารจำเลยจะต้องได้รับอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่นหรือแจ้งต่อเจ้าพนักงานท้องถิ่นและดำเนินการตามมาตรา 39 ทวิ ทั้งเจ้าพนักงานท้องถิ่นได้ออกใบรับแจ้งให้แก่จำเลยแล้วจำเลยจึงจะสามารถเริ่มต้นดำเนินการก่อสร้างได้ เมื่อจำเลยทำการก่อสร้างอาคารโดยยังมิได้รับใบอนุญาตหรือใบรับแจ้งจากเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามมาตรา 21 และ 39 ทวิ จำเลยย่อมมีความผิดตามมาตรา 65 วรรคแรก หาอาจยกเอาเรื่องที่ทางเทศบาลตำบลป่าตองแนะนำให้จำเลยก่อสร้างอาคารไปก่อนมาเป็นข้อแก้ตัวเพื่อให้ตัวเองพ้นผิดได้ไม่ การปรับจำเลยฐานฝ่าฝืนคำสั่งเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่ให้ระงับการก่อสร้างอาคารเป็นรายวันย่อมปรับได้ตลอดเวลาที่จำเลยฝ่าฝืนคำสั่งโดยทำการก่อสร้างอาคารต่อไปจนกระทั่งจำเลยก่อสร้างอาคารเสร็จ หลังจากที่จำเลยก่อสร้างอาคารเสร็จแล้วไม่อาจลงโทษปรับจำเลยเป็นรายวันได้อีก

โจทก์ฟ้อง ขอให้ลงโทษจำเลยตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522มาตรา 4, 21, 40, 42, 47 ทวิ, 65, 66 ทวิ, 67, 70, 71 พระราชบัญญัติการผังเมืองพ.ศ. 2518 มาตรา 4, 27, 83 กฎกระทรวง ฉบับที่ 67 (พ.ศ. 2532) และกฎกระทรวงฉบับที่ 222 (พ.ศ. 2538) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518ประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 91 ปรับจำเลยวันละไม่เกิน 30,000 บาท ตลอดเวลาที่ยังฝ่าฝืนจนกว่าจะได้ปฏิบัติให้ถูกต้องตามกฎหมายและคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่น จำเลยให้การปฏิเสธ ศาลชั้นต้นพิจารณาแล้วพิพากษาว่า จำเลยมีความผิดตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 4, 21, 40, 42, 47 ทวิ, 65, 66 ทวิ, 67, 70, 71พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 มาตรา 4, 27 วรรคแรก, 83 (ที่ถูกเป็นมาตรา 83 วรรคแรก) กฎกระทรวง ฉบับที่ 67 (พ.ศ. 2532) และฉบับที่ 222 (พ.ศ. 2538)ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 เรียงกระทงลงโทษตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 91 ฐานก่อสร้างอาคารโดยไม่ได้รับอนุญาต จำคุก1 เดือน ปรับ 10,000 บาท ฐานฝ่าฝืนคำสั่งเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่ให้ระงับการก่อสร้างจำคุก 3 เดือนปรับ 65,000 บาท ฐานก่อสร้างอาคารทับแนวเขตผังเมือง จำคุก 2 เดือน ปรับ 10,000 บาท ฐานฝ่าฝืนคำสั่งเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่ให้รื้อถอนอาคารจำคุก 3 เดือน ปรับ 65,000 บาท รวมจำคุก 9 เดือน ปรับ 150,000 บาท ทางนำสืบของจำเลยเป็นประโยชน์แก่การพิจารณา มีเหตุบรรเทาโทษ ลดโทษให้หนึ่งในสามตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 78 คงจำคุก 6 เดือน ปรับ 100,000 บาท โทษจำคุกให้รอการลงโทษไว้มีกำหนด 2 ปี ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 56ถ้าไม่ชำระค่าปรับให้จัดการตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 29, 30 และให้ปรับจำเลยวันละ 1,000 บาท นับตั้งแต่วันที่ 19 กันยายน 2538 จนกว่าจะได้ปฏิบัติให้ถูกต้องตามกฎหมายและคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่น จำเลยอุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์ภาค 3 พิพากษาแก้เป็นว่า ให้ปรับจำเลยวันละ 500 บาท นับตั้งแต่วันที่ 19 กันยายน 2538 จนกว่าจะได้ปฏิบัติให้ถูกต้องตามกฎหมายและคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่น นอกจากที่แก้ให้เป็นไปตามคำพิพากษาศาลชั้นต้น จำเลยฎีกา โดยผู้พิพากษาซึ่งพิจารณาและลงชื่อในคำพิพากษาศาลชั้นต้นอนุญาตให้ฎีกาในปัญหาข้อเท็จจริง ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า "พิเคราะห์แล้ว ข้อเท็จจริงในเบื้องต้นฟังได้ว่า เมื่อวันที่ 11กันยายน 2538 นายวรวัฒน์ สุนทรเสนาะ นางช่างเขตที่ 3 ของเทศบาลตำบลป่าตองตรวจพบจำเลยก่อสร้างอาคารโรงแรมเพื่อพาณิชยกรรมและอุตสาหกรรมลักษณะเป็นตึกสองชั้น ขนาดกว้างประมาณ 10 เมตร ยาวประมาณ 44 เมตร ภายในเขตเทศบาลตำบลป่าตอง โดยก่อสร้างทับแนวถนนผังเมืองสาย ง.6 ในเขตผังเมืองรวมภายในเขตเทศบาลตำบลป่าตอง ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 67 (พ.ศ. 2532) และกฎกระทรวงฉบับที่ 222 (พ.ศ. 2538) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518จึงรายงานให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นเทศบาลตำบลป่าตองทราบ เพราะจำเลยยังมิได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างอาคารจากเทศบาลตำบลป่าตองตามเอกสารหมาย จ.5นายกเทศมนตรีตำบลป่าตอง ในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นมีคำสั่งเป็นหนังสือลงวันที่ 13 กันยายน 2538 ให้จำเลยระงับการก่อสร้างอาคารไว้ตามเอกสารหมาย จ.10 ทั้งยังได้นำคำสั่งดังกล่าวไปปิดประกาศไว้ที่อาคารที่จำเลยก่อสร้างนั้นและจำเลยได้รับคำสั่งดังกล่าวเมื่อวันที่ 16 กันยายน 2538 ซึ่งถือว่าจำเลยได้ทราบคำสั่งดังกล่าวแล้วในวันที่ 19 กันยายน 2538 แต่จำเลยมิได้ปฏิบัติตามคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่น จากการตรวจสอบเพิ่มเติมปรากฏว่าอาคารที่จำเลยก่อสร้างนั้นทับแนวถนนผังเมืองสาย ง.6 นายกเทศมนตรีตำบลป่าตองได้มีคำสั่งลงวันที่13 ธันวาคม 2538 ให้จำเลยรื้อถอนอาคารภายใน 30 วันตามเอกสารหมาย จ.14แต่จำเลยไม่ยอมรื้อจำเลยกลับก่อสร้างอาคารต่อจนแล้วเสร็จ คดีมีปัญหาต้องวินิจฉัยในชั้นฎีกาว่าจำเลยได้กระทำผิดตามฟ้องหรือไม่ที่จำเลยฎีกาข้อแรกว่า กฎกระทรวง ฉบับที่ 67 (พ.ศ. 2532) และกฎกระทรวงฉบับที่ 222 (พ.ศ. 2538) ยกเลิกแล้ว การกระทำของจำเลยไม่เป็นความผิดตามฟ้อง เพราะถือว่ากฎหมายไม่ประสงค์จะเอาผิดแก่จำเลย จำเลยจึงพ้นจากการเป็นผู้กระทำผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 2 นั้น เห็นว่า แม้กฎกระทรวงฉบับที่ 67 (พ.ศ. 2532) ดังกล่าว กำหนดแนวถนนสาย ง.6 อันเป็นผังเมืองรวมในท้องที่ตำบลป่าตองมีผลใช้บังคับห้าปีและมีกฎกระทรวง ฉบับที่ 177 (พ.ศ. 2537) และฉบับที่ 222 (พ.ศ. 2538) ซึ่งเป็นฉบับสุดท้ายให้ขยายเวลาการใช้บังคับกฎกระทรวง ฉบับที่ 67 อีกครั้งและหนึ่งปีซึ่งจะมีผลบังคับใช้จนถึงวันที่ 20 สิงหาคม2539 แต่ในระหว่างพิจารณาของศาลฎีกา มีกฎกระทรวง ฉบับที่ 417 (พ.ศ. 2542) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 ลงวันที่ 19 สิงหาคม 2542 ซึ่งประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 2 กันยายน 2542 ให้ใช้บังคับอีกมีกำหนดห้าปี โดยกำหนดไว้ในข้อ 2 ว่า ให้ใช้บังคับผังเมือ