ฎีกาที่ 4802/2540

เมื่อมีประกาศใช้พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่เขตพระโขนงเขตยานนาวาเขตปทุมวันเขตบางรักเขตสัมพันธ์วงศ์เขตป้อมปราบศัตรูพ่ายเขตพระนครเขตดุสิตเขตบางเขนเขตพญาไทและเขตห้วยขวาง กรุงเทพมหานครพ.ศ.2530ซึ่งมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่16มิถุนายน2530เป็นต้นไปมีกำหนด5ปีกำหนดให้อสังหาริมทรัพย์ในท้องที่ดังกล่าวภายในแนวเขตตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาอยู่ในเขตที่จะเวนคืนเพื่อสร้างทางพิเศษระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนโดยให้ผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทยจำเลยที่2เป็นเจ้าหน้าที่เวนคืนอสังหาริมทรัพย์เจ้าหน้าที่ของจำเลยทั้งสองได้ทำการสำรวจที่ดินโฉนดเลขที่1948ของโจทก์ซึ่งอยู่ในเขตที่จะเวนคืนและได้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการเพื่อทำหน้าที่กำหนดราคาเบื้องต้นคณะกรรมการฯได้วางหลักเกณฑ์การคิดค่าทดแทนอสังหาริมทรัพย์ที่จะเวนคืนโดยมีมติให้ใช้บัญชีราคาประเมินทุนทรัพย์เพื่อเรียกเก็บค่าธรรมเนียมในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมพ.ศ.2535ในการคิดค่าทดแทนที่ดินที่ถูกเวนคืนเมื่อเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่2ได้ทำการสำรวจที่ดินของโจทก์แล้วซึ่งเป็นการสำรวจก่อนที่พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนพ.ศ.2530จะสิ้นอายุในวันที่16มิถุนายน2535ต่อมาเมื่อพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่เขตจตุจักรเขตบางซื่อ ฯลฯพ.ศ.2535กำหนดให้อสังหาริมทรัพย์ในท้องที่ดังกล่าวภายในแนวเขตตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาอยู่ในเขตที่จะเวนคืนเพื่อสร้างทางพิเศษระบบรถไฟขนส่งมวลชนประกาศใช้อันมีผลบังคับใช้ในวันที่29สิงหาคม2535โดยกำหนดให้จำเลยที่2เป็นเจ้าหน้าที่เวนคืนเช่นเดียวกับพระราชกฤษฎีกาฉบับก่อนซึ่งเหตุผลในการออกพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนพ.ศ.2535ก็เนื่องจากการเวนคืนที่ดินตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนพ.ศ.2530ยังไม่แล้วเสร็จดังนั้นพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนพ.ศ.2535จึงเป็นพระราชกฤษฎีกาที่ออกต่อเนื่องในกิจการเดียวกันทั้งนี้เมื่อไม่มีการกำหนดแนวเวนคืนเพิ่มหรือเปลี่ยนแปลงแนวเวนคืนเดิมจึงไม่มีเหตุจำเป็นอย่างใดที่จำเลยที่2จะต้องดำเนินการสำรวจที่ดินของโจทก์ใหม่อีกเพราะจำเลยที่2ได้ดำเนินการไปเรียบร้อยตามอำนาจหน้าที่โดยมีกฎหมายรองรับอยู่โดยชอบแล้วในขณะนั้นแล้วนอกจากนั้นในการคิดค่าทดแทนอสังหาริมทรัพย์ของโจทก์ที่ถูกเวนคืนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกาเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนพ.ศ.2535ได้แต่งตั้งคณะกรรมการกำหนดราคาเบื้องต้นและจำนวนเงินค่าทดแทนแล้วซึ่งคณะกรรมการได้ถือเอาราคาตามบัญชีราคาประเมินทุนทรัพย์เพื่อเรียกเก็บค่าธรรมเนียมในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมพ.ศ.2535มาเป็นราคาเบื้องต้นที่กำหนดสำหรับที่ดินของโจทก์และจำเลยทั้งสองกำหนดให้ใช้บัญชีราคาประเมินทุนทรัพย์เพื่อเรียกเก็บค่าธรรมเนียมในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมพ.ศ.2535อันเป็นราคาประเมินที่สูงกว่าและจำเลยทั้งสองเห็นว่าเป็นธรรมแก่โจทก์ซึ่งโจทก์ก็ได้ตกลงทำสัญญาซื้อขายกับจำเลยตามมาตรา10แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์พ.ศ.2530ดังนั้นถือได้ว่าจำเลยได้ปฏิบัติตามขั้นตอนในการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ของโจทก์แล้วสัญญาซื้อขายอสังหาริมทรัพย์ซึ่งอยู่ในเขตที่จะเวนคืนจึงชอบด้วยกฎหมายเพราะหลังจากได้ปฏิบัติตามขั้นตอนมาดังกล่าวแล้วสัญญาซื้อขายนั้นก็ได้กระทำในขณะที่พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนพ.ศ.2535ใช้บังคับโดยจำเลยที่2มีฐานะเป็นเจ้าหน้าที่เวนคืนมีอำนาจทำสัญญาซื้อขายดังกล่าวกับโจทก์ได้ตามมาตรา10แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์พ.ศ.2530ซึ่งถ้าโจทก์เห็นว่าค่าทดแทนตามสัญญาดังกล่าวไม่เป็นธรรมก็ยังมีบทบัญญัติของกฎหมายกำหนดวิธีแก้ไขให้โจทก์ขอความเป็นธรรมต่อไปได้โดยยื่นอุทธรณ์ต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยและถ้ายังไม่พอใจในคำวินิจฉัยของรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีมิได้วินิจฉัยในกำหนดเวลาโจทก์ก็ยังมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลได้ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา25และ26แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์พ.ศ.2530สัญญาซื้อขายดังกล่าวจึงไม่เป็นการฝ่าฝืนต่อกฎหมายและไม่ตกเป็นโมฆะ

โจทก์ทั้งสองฟ้องว่า เมื่อวันที่ 15 มิถุนายน 2530 รัฐบาลได้ประกาศใช้พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่ เขตพระโขนง เขตยานนาวา เขตปทุมวัน เขตบางรักเขตสัมพันธ์วงศ์ เขตป้อมปราบศัตรูพ่าย เขตพระนคร เขตดุสิตเขตบางเขน เขตพญาไท และเขตห้วยขวาง กรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2530ซึ่งมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 16 มิถุนายน 2530 เป็นต้นไปมีกำหนด 5 ปี กำหนดให้อสังหาริมทรัพย์ในท้องที่ดังกล่าวภายในแนวเขตตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาอยู่ในเขตที่จะเวนคืนเพื่อสร้างทางพิเศษระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชน สายพระโขนง-หัวลำโพง-บางซื่อและสายสาธร-ลาดพร้าวโดยให้จำเลยที่ 2 เป็นเจ้าหน้าที่เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ ที่ดินโฉนดเลขที่ 1948 เนื้อที่ 8 ไร่ 1 งาน52 ตารางวา ของโจทก์ทั้งสองอยู่ในเขตที่จะเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวทั้งแปลง เจ้าหน้าที่เวนคืนได้ทำการสำรวจรังวัดและมีการประกาศกำหนดราคาเบื้องต้นและจำนวนเงินค่าทดแทนที่ดินของโจทก์แล้ว แต่ยังไม่ได้มีการตกลงทำสัญญาซื้อขายอสังหาริมทรัพย์ที่อยู่ในเขตจะเวนคืนจนกระทั่งพระราชกฤษฎีกาฉบับดังกล่าวหมดอายุลงถือว่าการดำเนินการเกี่ยวกับการที่จะเวนคืนซึ่งได้กระทำมาแล้วเป็นอันสิ้นผลไปด้วย หลังจากนั้นอีก 2 เดือนเศษ รัฐบาลได้ประกาศใช้พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่เขตจตุจักร เขตบางซื่อ เขตดุสิต เขตพญาไท เขตพระนครเขตป้อมปราบศัตรูพ่าย เขตสัมพันธวงศ์ เขตปทุมวัน เขตบางรักเขตสาธร เขตคลองเตย เขตพระโขนง เขตห้วยขวาง และเขตราชเทวีกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2535 กำหนดให้อสังหาริมทรัพย์ในท้องที่ดังกล่าวภายในแนวเขตตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาอยู่ในเขตที่จะเวนคืนเพื่อสร้างทางพิเศษระบบรถไฟขนส่งมวลชนสายบางซื่อ-หัวลำโพง-พระโขนง และสายลาดพร้าว-สาธรโดยให้จำเลยที่ 2 เป็นเจ้าหน้าที่เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ เริ่มใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 29 สิงหาคม 2535 เป็นต้นไป มีกำหนด 4 ปีที่ดินโฉนดเลขที่ 1948 ของโจทก์ทั้งสองอยู่ในเขตที่จะเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้ทั้งแปลง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมีคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการเพื่อทำหน้าที่กำหนดราคาเบื้องต้นและจำนวนเงินค่าทดแทนของอสังหาริมทรัพย์ที่จะเวนคืน แต่คณะกรรมการดังกล่าวยังไม่ได้กำหนดและประกาศจำนวนเงินค่าทดแทนเบื้องต้นสำหรับที่ดินของโจทก์ทั้งสอง จำเลยทั้งสองได้กระทำการฝ่าฝืนต่อกฎหมาย ใช้อำนาจเรียกโจทก์ทั้งสองให้มาตกลงทำสัญญารับเงินค่าทดแทนตามมาตรา 10 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 โดยอ้างว่าเป็นการดำเนินการเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืน พ.ศ. 2530โจทก์ทั้งสองไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ จำเป็นต้องทำสัญญาลงวันที่29 มกราคม 2536 รับเงินค่าทดแทนที่จำเลยทั้งสองจ่ายให้ไปก่อนโดยสงวนสิทธิที่จะอุทธรณ์ค่าทดแทน การที่จำเลยทั้งสองให้โจทก์ทั้งสองทำสัญญารับเงินค่าทดแทนที่ดินโดยอ้างพระราชกฤษฎีกาที่หมดอายุไปแล้ว โดยไม่รอให้คณะกรรมการกำหนดราคาเบื้องต้นฯที่ได้รับการแต่งตั้งตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืน พ.ศ. 2535 ประกาศราคาเบื้องต้นฯ สำหรับที่ดินของโจทก์ทั้งสองเสียใหม่เป็นการขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมายสัญญาระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลยทั้งสองลงวันที่ 29 มกราคม 2536จึงตกเป็นโมฆะไม่มีผลบังคับตามกฎหมาย ขอให้พิพากษาว่าสัญญาฉบับดังกล่าวเป็นโมฆะ แล้วให้จำเลยทั้งสองดำเนินการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ของโจทก์ทั้งสองใหม่ตามบทบัญญัติของกฎหมาย จำเลยทั้งสองให้การว่า การสำรวจรังวัดและการประกาศราคาเบื้องต้นของที่ดินโจทก์ทั้งสองนั้น ได้ดำเนินการโดยชอบและเสร็จสิ้นแล้วก่อนที่พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืน พ.ศ. 2530 จะหมดอายุลง ส่วนการตกลงซื้อขายและการจ่ายเงินค่าทดแทนแก่เจ้าของอสังหาริมทรัพย์นั้น เป็นอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ที่จะดำเนินการต่อไปตามมาตรา 10 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์พ.ศ. 2530 ซึ่งเป็นอีกขั้นตอนหนึ่งแยกต่างหากจากกันการดำเนินการเพื่อเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ในโครงการดังกล่าวยังคงมีที่ดินอีกบางส่วนที่ยังไม่ได้สำรวจรังวัดและประกาศราคาเบื้องต้นแต่พระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืน พ.ศ. 2530หมดอายุลงเสียก่อนรัฐบาลจึงได้ตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืน พ.ศ. 2535 เพื่อให้เจ้าหน้าที่ดำเนินการสำรวจรังวัดและประกาศราคาเบื้องต้นสำหรับที่ดินที่ยังมิได้ดำเนินการดังกล่าว ซึ่งเป็นการดำเนินการเวนคืนต่อเนื่องจากพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืน พ.ศ. 2530ประกอบกับในวันที่โจทก์ทั้งสองและจำเลยทั้งสองตกลงทำสัญญาซื้อขายอสังหาริมทรัพย์ที่อยู่ในเขตเวนคืนฉบับลงวันที่ 29 มกราคม 2536นั้น อยู่ในระหว่างใช้บังคับพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืน พ.ศ. 2535 จำเลย