ฎีกาที่ 5186/2540

แม้ในระหว่างที่โจทก์ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารพาณิชย์ตามคำขอเอกสารหมายจ.5 และ จ.6 และจำเลยมีคำสั่งไม่อนุญาตให้ก่อสร้างปรากฏว่ากฎกระทรวง ฉบับที่ 24(พ.ศ. 2529) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมืองพ.ศ. 2518 ไม่มีผลใช้บังคับแล้ว ดังนี้กรณีตามคำขอของโจทก์จึงไม่ต้องต้องตามกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวและจำเลยซึ่งเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารพ.ศ. 2522 จึงไม่อาจยกข้อห้ามตามกฎกระทรวงฉบับดังกล่าวเพื่อมีคำสั่งไม่อนุญาตให้ก่อสร้างอาคารพาณิชย์ ทำให้คำสั่งของจำเลยเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบและไม่มีเหตุผลสมควรในขณะนั้นก็ตาม แต่ในระหว่างการพิจารณาของศาลฎีกาได้มีกฎกระทรวง ฉบับที่ 221(พ.ศ. 2538) ฯ ใช้บังคับเป็นผลให้กรณีคำขอของโจทก์ต้องห้ามหรือขัดต่อกฎกระทรวงฉบับนี้ ศาลฎีกาจึงชอบที่จะยกกฎกระทรวงฉบับนี้ขึ้นปรับใช้แก่คดีนี้ได้ หากจะถือว่าขณะที่จำเลยมีคำสั่งไม่อนุญาตให้ก่อสร้างอาคารพาณิชย์ไม่มีกฎหมายสนับสนุนให้จำเลยสั่งเช่นนั้นได้และจะต้องเพิกถอนคำสั่งของจำเลยก็ตาม โจทก์ก็ต้องไปรื้อร้องขอให้จำเลยมีคำสั่งอนุญาตใหม่ แต่ขณะจะมีคำสั่งใหม่ก็ปรากฏว่ากรณีของโจทก์ต้องห้ามตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 221(พ.ศ. 2538)ฯ อีก เช่นนี้เห็นได้ว่าการมีคำสั่งตามคำขอของโจทก์ตามเอกสารหมาย จ.5 และ จ.6 ซึ่งต้องห้ามหรือขัดต่อกฎกระทรวง ฉบับที่ 221(พ.ศ. 2538) ฯ ซึ่งเป็นการใช้กฎหมายที่ฝืนต่อสภาพการณ์ทางสังคมและหลักการทางปกครองคำขอของโจทก์จึงต้องห้ามหรือขัดต่อกฎกระทรวง จำเลยชอบที่จะมีคำสั่งไม่อนุญาตให้ก่อสร้างอาคารพาณิชย์ดังกล่าว

โจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นนิติบุคคลตามกฎหมาย มีพระครูปัญญาชนาภรณ์ เจ้าอาวาสเป็นผู้แทนนิติบุคคล จำเลยเป็นนายกเทศมนตรีเทศบาลเมืองนครศรีธรรมราชและมีฐานะเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 4 เมื่อวันที่ 4เมษายน 2534 กรมการศาสนาอนุญาตให้นายวิสิฐ อรุณสกุล เช่าที่ดินโฉนดเลขที่ 2080 บางส่วนเนื้อที่ 450 ตารางวา ของโจทก์ เพื่อก่อสร้างอาคารพาณิชย์ 3 ชั้น ขนาด 4 X 12 เมตร จำนวน 26 คูหาวันที่ 7 มกราคม 2535 โจทก์ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารในโฉนดที่ดินดังกล่าวต่อจำเลยแต่จำเลยไม่อนุญาตให้ก่อสร้างอ้างว่าขัดต่อกฎกระทรวง ฉบับที่ 24 (พ.ศ. 2524) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 โจทก์ยื่นอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ ต่อมาวันที่ 4 สิงหาคม 2535 คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์มีคำสั่งยกอุทธรณ์ของโจทก์อ้างว่าถนนที่โจทก์จะสร้างผ่านที่ดินของโจทก์เชื่อมระหว่างถนนราชดำเนินกับถนนศรีปราชญ์เป็นถนนแคบออกสู่ถนนที่มีการจราจรแออัดและเป็นถนนต่างระดับ ประกอบกับมีอาคารสูงริมถนนทั้งสองด้าน ขัดต่อหลักวิศวกรรมจราจร ลักษณะของอาคารมีส้วมทางระบายน้ำเสียและด้านหลังติดกับที่สังฆวาส ก่อให้เกิดสิ่งแวดล้อมเป็นพิษแก่พระภิกษุ สามเณร และผู้เข้ามาทำบุญในวัด หากมีการก่อสร้างอาคารจะทำให้วัดขาดความสวยงามในด้านศิลปกรรมทางศาสนา เพราะทำให้วัดล้อมรอบไปด้วยอาคารสูงทุกด้านและทำให้ประโยชน์ในการใช้สอยด้านกิจกรรมทางศาสนาน้อยลงอันจะก่อให้เกิดผลเสียแก่ศาสนามากกว่าผลประโยชน์เพียงเล็กน้อยที่ทางวัดจะได้ค่าตอบแทน ข้ออ้างดังกล่าวล้วนแต่ไม่เป็นความจริง เพราะตามแบบแปลนก่อสร้างถนนมีความกว้างช่วงแรก 7 เมตร และช่วงที่สอง 9 เมตร กว้างมากกว่าถนนซอยต่าง ๆในเขตเทศบาลเมืองศรีธรรมราช และสามารถมองเห็นรถที่แล่นในถนนราชดำเนินหรือถนนศรีปราชญ์ในระยะเกือบ 10 เมตร จึงไม่ขัดต่อหลักวิศวกรรมจราจรแต่อย่างใด แบบแปลนก่อสร้างอาคารที่โจทก์ยื่นต่อจำเลยมีกำแพงล้อมรอบด้านที่ติดกับบริเวณวัด ห้องส้วมที่จะก่อสร้างเป็นไปตามหลักวิชาการ มีระบบเก็บกักและถ่ายน้ำที่ดีไม่ส่งกลิ่นอันจะทำให้สภาพแวดล้อมเสียหาย ท่อระบายน้ำเสียเป็นท่าขนาดใหญ่พอสมควรและระบายน้ำลงทางระบายน้ำใหญ่ของเทศบาล จึงไม่ก่อให้เกิดสิ่งแวดล้อมเป็นพิษ ทั้งที่ดินที่โจทก์ให้นายวิสิฐเช่าเพื่อก่อสร้างอาคารดังกล่าวแต่เดิมได้ให้ผู้อื่นเช่าปลูกบ้านอยู่อาศัยมาแล้ว ภายหลังอาคารชำรุดจึงรื้อถอนออกไป คงเหลืออยู่เฉพาะส่วนที่เป็นโกดังเก็บของการที่โจทก์ปรับปรุงก่อสร้างอาคารพาณิชย์ให้ผู้อื่นเช่า เพื่อนำรายได้มาเป็นค่าใช้จ่ายประจำของโจทก์และเป็นเงินบำรุงวัดที่สูงพอสมควร หาก่อให้เกิดผลเสียหายแก่ศาสนาดังข้ออ้างของจำเลยแต่อย่างใดไม่ ทั้งกรมการศาสนาได้อนุญาตแล้ว จำเลยไม่มีอำนาจพิจารณาไม่อนุญาตในส่วนที่มิได้เกี่ยวกับอำนาจและหน้าที่ของจำเลยโดยตรงการที่จำเลยไม่อนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างอาคารเป็นการกระทำที่ปราศจากเหตุผลอันสมควร ขอให้เพิกถอนคำสั่งไม่อนุญาตให้ก่อสร้างอาคารในที่ดินโฉนดเลขที่ 2080 และมีคำสั่งให้โจทก์ก่อสร้างอาคารในที่ดินดังกล่าว จำเลยให้การว่า จำเลยในฐานะนายกเทศมนตรีเทศบาลเมืองนครศรีธรรมราช ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 ตรวจพิจารณาคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารของโจทก์แล้ว และมีคำสั่งไม่อนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างอาคารดังกล่าวตามฟ้อง โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 21 และมาตรา 25 ต่อมาคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์มีคำวินิจฉัยยกอุทธรณ์ของโจทก์ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 51 และมาตรา 52 จำเลยและคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ต่างกระทำไปโดยชอบด้วยกฎหมาย ด้วยเหตุผลที่สำคัญอันเกี่ยวกับการสาธารณสุข การรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม การผังเมือง การสถาปัตยกรรม การอำนวยความสะดวกแก่การจราจร ตลอดจนความจำเป็นอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องเพื่อปฏิบัติตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารซึ่งล้วนแต่เป็นเหตุผลที่สำคัญและเป็นความจริงทั้งสิ้นกล่าวคือ ถนนที่โจทก์จะต้องจัดทำผ่านที่ดินภายในวัดของโจทก์เชื่อมระหว่างถนนราชดำเนินกับถนนศรีปราชญ์เป็นถนนแคบออกสู่ถนนที่มีการจราจรแออัดและเป็นถนนต่างระดับกัน ประกอบกับมีอาคารริมถนนสูงทั้งสองด้านขัดต่อหลักวิศวกรรมจราจร จะทำให้เกิดอุบัติเหตุเป็นอันตรายต่อชีวิตร่างกาย และทรัพย์สินของผู้ใช้ถนนโดยไม่อาจหลีกเลี่ยง เมื่อโจทก์ขอสร้างถนนเชื่อมเทศบาลเมืองนครศรีธรรมราชโดยจำเลยก็ไม่อาจอนุญาตให้ทำได้ แผนผังแสดงการก่อสร้างของโจทก์ไม่ปรากฏให้เห็นถึงความกว้างของถนนแต่ละช่วงว่ากว้างกี่เมตรยาวกี่เมตร ทั้งในคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารของโจทก์ก็ไม่ได้แสดงให้เห็นขนาดของถนนแต่อย่างใด เมื่อพิจารณาโดยละเอียดแล้วก็ยังขัดต่อหลักวิศวกรรมจราจรลักษณะอาคารที่ขออนุญาตก่อสร้างนั้นเป็นอาคารพาณิชย์ 3 ชั้น จำนวน 26 คูหา เพื่อใช้เป็นที