ฎีกาที่ 524/2540

ประเด็นข้อพิพาทที่ศาลชั้นต้นกำหนดว่าหนังสือสัญญาเช่าเป็นโมฆะหรือไม่นั้นย่อมครอบคลุมถึงประเด็นที่ว่าหนังสือสัญญาเช่าและการจดทะเบียนการเช่ามีผลผูกพันโจทก์หรือไม่ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานครเรื่องการทรัพย์สินพ.ศ.2529ข้อ12ระบุว่าการให้เช่าทรัพย์สินต้องมีเงื่อนไขดังนี้ "(1)ระยะเวลาการเช่าไม่เกิน3ปีรวมทั้งการต่ออายุสัญญาเช่าแต่ละครั้งไม่เกิน3ปีให้เป็นอำนาจของปลัดกรุงเทพมหานครให้ดำเนินการโดยวิธีประกวดราคาเว้นแต่ปลัดกรุงเทพมหานครจะมีความเห็นเป็นอย่างอื่น(2)ระยะเวลาการเช่าเกิน3ปีรวมทั้งการต่ออายุสัญญาเช่าแต่ละครั้งเกิน3ปีให้เป็นอำนาจของผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครและให้ดำเนินการโดยวิธีประกวดราคาเว้นแต่ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครจะสั่งการเป็นอย่างอื่น"ซึ่งข้อบัญญัตินี้มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษาคือวันที่9พฤษภาคม2529แล้วการที่ส. ในฐานะปลัดกรุงเทพมหานครทำหนังสือมอบอำนาจฉบับลงวันที่7ตุลาคม2529ให้ว. ทำหนังสือสัญญาเช่ากับจำเลยตามเอกสารหมายจ.1และทำหนังสือสัญญาเช่าและจดทะเบียนการเช่าอาคารพิพาทตามหนังสือสัญญาเช่าและหลักฐานการจดทะเบียนการเช่าเอกสารหมายจ.2และจ.3ลงวันที่20พฤศจิกายน2529ซึ่งเป็นวันที่ทำหลังจากวันที่9พฤษภาคม2529แล้วและรวมทั้งได้มีระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยทรัพย์สินพ.ศ.2525ข้อ12ว่า"การให้เช่าทรัพย์สินของกรุงเทพมหานครหรือของการพาณิชย์ให้ดำเนินการโดยวิธีประกวดราคาเว้นแต่ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครจะสั่งการเป็นอย่างอื่นโดยมีเงื่อนไขดังนี้(1)การให้เช่าทรัพย์สินของกรุงเทพมหานครหรือของการพาณิชย์ซึ่งมีกำหนดระยะเวลาการเช่าไม่เกิน1ปีรวมทั้งการต่ออายุสัญญาเช่าแต่ละครั้งไม่เกิน1ปีให้เป็นอำนาจของปลัดกรุงเทพมหานคร(2)การให้เช่าทรัพย์สินของกรุงเทพมหานครหรือของการพาณิชย์ซึ่งมีกำหนดระยะเวลาการเช่าเกิน1ปีแต่ไม่เกิน3ปีรวมทั้งการต่ออายุสัญญาเช่าแต่ละครั้งไม่เกิน3ปีให้เป็นอำนาจของผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร(3)การให้เช่าทรัพย์ของกรุงเทพมหานครหรือของการพาณิชย์ซึ่งมีกำหนดระยะเวลาเช่าเกิน3ปีรวมทั้งการต่ออายุสัญญาเช่าแต่ละครั้งให้เป็นอำนาจของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยข้อ13ในกรณีที่มีเหตุพิเศษที่สมควรยกเว้นการปฏิบัติตามระเบียบนี้หรือซึ่งมิได้กำหนดไว้ในระเบียบนี้ให้รายงานขออนุมัติรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นรายๆไป"และระเบียบกรุงเทพมหานครนี้มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่1มกราคมพ.ศ.2525เป็นต้นไปดังนั้นเมื่ออาคารพิพาทเป็นของกรุงเทพมหานครโจทก์แล้วส. ในฐานะปลัดกรุงเทพมหานครจึงจะนำอาคารพิพาทของโจทก์ไปให้จำเลยเช่าและทำหนังสือสัญญาเช่าและจดทะเบียนการเช่าเป็นระยะเวลา15ปีโดยลำพังหาได้ไม่หนังสือสัญญาเช่าและการจดทะเบียนการเช่าที่ส. ทำกับจำเลยจึงไม่มีผลผูกพันโจทก์

โจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นนิติบุคคลและเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานครพ.ศ. 2518 โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ 459พร้อมอาคารเลขที่ 17/1 ตั้งอยู่ที่ถนนพระอาทิตย์แขวงพระบรมมหาราชวัง เขตพระนคร กรุงเทพมหานคร ตามสำเนาโฉนดที่ดินเอกสารท้ายฟ้องหมายเลข 2 โดยบางส่วนของอาคารได้ปลูกสร้างบนที่ดินสาธารณะแปลงอื่นซึ่งอยู่ในความควบคุมดูแลของโจทก์ โจทก์ได้ให้สโมสรพนักงานเทศบาลเข้าครอบครองดูแลใช้ประโยชน์ในอาคารและเป็นที่ทำการของสโมสรพนักงานเทศบาลตลอดมาตั้งแต่ พ.ศ. 2498 ต่อมาเมื่อวันที่ 20 พฤศจิกายน 2529ว่าที่ร้อยตรีเสมอใจ พุ่มพวง ปลัดกรุงเทพมหานคร ได้นำอาคารดังกล่าวให้จำเลยเช่ามีกำหนด 15 ปี ตามหนังสือสัญญาเช่าและจดทะเบียนการเช่า เอกสารท้ายฟ้องหมายเลข 3 ทั้งนี้โดยว่าที่ร้อยตรีเสมอใจไม่มีอำนาจนำทรัพย์ของโจทก์ออกให้ผู้อื่นเช่ามีกำหนดระยะเวลาเกินกว่า 3 ปี ซึ่งเป็นการผิดข้อบัญญัติกรุงเทพมหานครเรื่องการทรัพย์สิน พ.ศ. 2529 หนังสือสัญญาเช่าดังกล่าวจึงเป็นโมฆะไม่มีผลผูกพันโจทก์ โจทก์ได้แจ้งให้จำเลยและบริวารออกจากที่ดินและอาคารแล้ว แต่จำเลยเพิกเฉย ขอให้บังคับให้จำเลยและบริวารขนย้ายสิ่งของออกจากที่ดินและอาคารเลขที่ 17/1 ถนนพระอาทิตย์ แขวงพระบรมมหาราชวังเขตพระนคร กรุงเทพมหานคร ของโจทก์ และส่งมอบที่ดินและอาคารดังกล่าวคืนให้โจทก์ในสภาพเรียบร้อย จำเลยให้การว่า โจทก์เป็นเพียงเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินตามฟ้อง แต่ไม่ได้เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในอาคารพิพาท สมาคมสโมสรพนักงานเทศบาลซึ่งเป็นนิติบุคคลต่างหากจากโจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในอาคารพิพาทโดยโจทก์ได้ยินยอมให้สมาคมก่อสร้างอาคารพิพาทขึ้นเมื่อ พ.ศ. 2497 โดยใช้เงินของสมาคมที่สมาคมติดต่อหามาได้เองเป็นค่าก่อสร้าง สมาคมเป็นนิติบุคคลต่างหากโดยมิได้เป็นหน่วยงานของโจทก์หรืออยู่ภายใต้บังคับบัญชาของโจทก์ต่อมา พ.ศ. 2527 สมาคมได้ให้ห้างหุ้นส่วนจำกัดกนกจิตเป็นผู้ลงทุนปรับปรุงอาคารพิพาทโดยยอมให้ห้างหุ้นส่วนจำกัดกนกจิตเช่าอาคารพิพาทเป็นเวลา 15 ปี ซึ่งนายกสโมสรสมาคมได้นำเรื่องขออนุญาตต่อผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ซึ่งเป็นผู้มีอำนาจกระทำการแทนโจทก์แล้วและผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ในขณะนั้นก็ได้อนุญาตให้สโมสรดำเนินการได้ เมื่อวันที่ 11 พฤศจิกายน 2528สโมสรพนักงานเทศบาลจึงได้ทำสัญญาให้ห้างหุ้นส่วนจำกัดกนกจิตเช่าอาคารพิพาทเป็นเวลา 15 ปี ต่อมาวันที่ 7 ตุลาคม 2529ห้างหุ้นส่วนจำกัดกนกจิตได้ทำสัญญาโอนสิทธิการเช่าอาคารพิพาทให้จำเลยโดยนายกสโมสรพนักงานเทศบาลได้ให้ความเห็นชอบด้วยจำเลยจึงได้ไปจดทะเบียนการเช่าอาคารพิพาทและเข้าดำเนินกิจการในอาคารพิพาท ขณะทำสัญญาเช่าสมาคมสโมสรพนักงานเทศบาลมีว่าที่ร้อยตรีเสมอใจ พุ่มพวง เป็นนายกสมาคม และมีอำนาจนำอาคารพิพาทออกให้จำเลยเช่าได้ สัญญาเช่าได้ทำขึ้นก่อนที่ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานครเรื่องการทรัพย์สิน พ.ศ. 2529 ใช้บังคับจึงมีผลใช้บังคับได้ จำเลยจึงมีสิทธิอยู่ในอาคารพิพาทได้โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง และโจทก์ไม่เคยแจ้งให้จำเลยออกไปจากที่ดินและอาคารพิพาทดังกล่าวเลย ขอให้ยกฟ้อง ศาลชั้นต้น พิพากษายก ฟ้อง โจทก์ อุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์ พิพากษายืน โจทก์ ฎีกา ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า โจทก์เป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานครพ.ศ. 2518 โดยเดิมทีนั้นโจทก์เป็นส่วนราชการมีชื่อว่าเทศบาลนครกรุงเทพ ต่อมาได้เปลี่ยนชื่อเป็นเทศบาลนครหลวงกรุงเทพธนบุรี ปัจจุบันมีชื่อว่ากรุงเทพมหานครเมื่อ พ.ศ. 2485 พนักงานเทศบาลนครกรุงเทพได้จัดตั้งสมาคมสโมสรพนักงานเทศบาลขึ้น โดยจดทะเบียนเป็นนิติบุคคลมีชื่อว่าสมาคมสโมสรพนักงานเทศบาล โดยมีสำนักงานแห่งใหญ่อยู่ที่ทำการสำนักงานเทศบาลกรุงเทพ อำเภอพระนคร จังหวัดพระนคร และมีข้อบังคับตามเอกสารหมาย จ.30 ต่อมา พ.ศ. 2498 ได้มีการจดทะเบียนเปลี่ยนแปลงกรรมการ แก้ไขข้อบังคับ และย้ายสำนักงานตามสำเนาทะเบียนสมาคมเอกสารหมาย จ.11 โดยสำนักงานแห่งใหญ่ที่ย้ายมาอยู่ใหม่ คืออาคารเลขที่ 77/1 ถนนพระอาทิตย์ตำบลพระราชวัง อำเภอพระนคร จังหวัดพระนคร คืออาคารพิพาทคดีนี้อาคารพิพาทคดีนี้ปลูกสร้างบนที่ดินโฉนดเลขที่ 459 ตำบลพระราชวังอำเภอพระนคร จังหวัดพระนคร ซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์ตามสำเนาโฉนดที่ดินเอกสารหมาย จ.9 อาคารพิพาทนี้สร้างโดยเงินบริจาคของสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล ซึ่งจอมพลแปลกพิบูลสงคราม นายกรัฐมนตรีในขณะนั้นเป็นผู้ติดต่อประสานงานให้สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลบริจาคเงินให้มาทำการปลูกสร้างจำนวน 1,000,000 บาท ตามสำเนาบันทึกรายงานการประชุมใหญ่สมาชิกสโมสรพนักงานเทศบาลเอกสารหมาย จ.31 หรือ ล.7 และบันทึกเรื่องใช้พื้นที่ในการต่อเติมอาคารสโมสรพนักงานเทศบาลฯเอกสารหมาย ล.17 ซึ่งบันทึกรายงานการประชุมเอกสารหมาย จ.31นี้มีการกล่าวถึงการปลูกสร้างอาคารที่สโมสรพ