ฎีกาที่ 6294/2552

โจทก์มีหน้าที่ต้องกรอกรายการในแบบแจ้งรายการเพื่อเสียภาษีโรงเรือนและที่ดินตามพระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน พ.ศ.2475 มาตรา 20 แต่ข้อมูลดังกล่าวเป็นข้อเท็จจริงเบื้องต้นสำหรับให้เทศบาลเมืองจำเลยที่ 1 กำหนดประเภทแห่งทรัพย์สินเพื่อประเมินค่ารายปีและค่าภาษีที่จะต้องเสียเท่านั้น เมื่อใบแจ้งคำชี้ขาดไม่มีเหตุผลประกอบด้วยข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ ข้อกฎหมายที่อ้างอิง ข้อพิจารณา และข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจที่ชัดแจ้ง โจทก์ย่อมไม่ทราบเหตุผลในการทำคำชี้ขาดได้ ใบแจ้งคำชี้ขาดจึงไม่ชอบด้วยมาตรา 37 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 แต่เนื่องจากกรณีดังกล่าวเป็นการกระทำที่ไม่ชอบในรูปแบบของใบแจ้งคำชี้ขาดที่ต้องจัดให้มีเหตุผลไว้ด้วย จำเลยที่ 1 จึงต้องจัดให้มีเหตุผลและแจ้งให้โจทก์ทราบต่อไป

โจทก์ฟ้องว่า โจทก์ประกอบกิจการค้าในนามห้างสรรพสินค้าเทสโก้ โลตัส สาขากาญจนบุรี ตั้งอยู่เลขที่ 355/3 ถนนแสงชูโตใต้ ตำบลปากแพรก อำเภอเมืองกาญจนบุรี จังหวัดกาญจนบุรี เมื่อวันที่ 5 มิถุนายน 2549 โจทก์ได้รับแจ้งการประเมินภาษีโรงเรือนและที่ดินจากจำเลยที่ 1 ซึ่งกำหนดให้โจทก์ชำระค่าภาษีจำนวน 2,705,036 บาท โจทก์ไม่เห็นด้วยกับการประเมินดังกล่าว จึงยื่นคำร้องขอให้พิจารณาการประเมินนั้นใหม่เมื่อวันที่ 19 มิถุนายน 2549 และได้ชำระค่าภาษีตามการประเมินไปเมื่อวันที่ 26 มิถุนายน 2549 ต่อมาวันที่ 14 กรกฎาคม 2549 จำเลยที่ 2 มีคำสั่งชี้ขาดคำร้องขอให้พิจารณาการประเมินใหม่ โดยให้โจทก์ชำระค่าภาษีโรงเรือนและที่ดินตามการประเมินของจำเลยที่ 1 โจทก์เห็นว่า การประเมินภาษีโรงเรือนและที่ดินของจำเลยที่ 1 และคำชี้ขาดของจำเลยที่ 2 ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากในปี 2547 จำเลยที่ 1 ได้ประเมินค่ารายปีสำหรับห้างสรรพสินค้าของโจทก์ จำนวน 13,668,292 บาท คิดเป็นค่าภาษีโรงเรือนและที่ดิน 1,708,536.50 บาท ในปี 2548 จำเลยที่ 1 ให้ประเมินค่ารายปีเพิ่มขึ้นเล็กน้อยเป็นจำนวน 14,067,496 บาท คิดเป็นค่าภาษีโรงเรือนและที่ดิน 1,758,437 บาท ซึ่งโจทก์ยอมรับและมิได้โต้แย้งการประเมิน แต่สำหรับปี 2549 จำเลยที่ 1 มิได้นำค่ารายปีของปีที่ล่วงมาแล้วคือปี 2548 มาใช้เป็นเกณฑ์ในการคำนวณค่าภาษี เป็นการปฏิบัติไม่ถูกต้องตามมาตรา 18 แห่งพระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน พ.ศ.2475 โดยคิดค่ารายปีสำหรับห้างสรรพสินค้าของโจทก์จำนวน 21,640,288 บาท และค่าภาษีโรงเรือนและที่ดิน 2,705,036 บาท ซึ่งสูงกว่าปี 2548 ถึง 946,599 บาท โดยไม่มีกฎหมาย ระเบียบ หรือคำสั่งใด ๆ ให้จำเลยที่ 1 มีอำนาจในการประเมินภาษีเพิ่มสูงขึ้นถึงจำนวนดังกล่าวได้ อีกทั้งจำเลยที่ 1 ก็ไม่ได้แสดงเหตุผลว่าได้ใช้เหตุผลใดในการประเมินค่าภาษีโรงเรือนและที่ดินปีภาษี 2549 เพิ่มขึ้นเป็นจำนวนดังกล่าว และตามใบแจ้งรายการประเมิน (ภ.ร.ด.8) ที่จำเลยที่ 1 แจ้งมายังโจทก์เพื่อทำการประเมินค่าภาษีโรงเรือนและที่ดินนั้น จำเลยที่ 1 ไม่ได้ระบุรายละเอียดว่า จำเลยที่ 1 ประเมินค่าภาษีดังกล่าวโดยอาศัยเหตุผลใดมาประกอบการพิจารณา โจทก์ไม่อาจทราบเหตุผลแห่งการประเมินดังกล่าว ต่อมาตัวแทนของโจทก์ได้สอบถามจากพนักงานเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1 จึงทราบว่า จำเลยที่ 1 นำเอารายได้จากค่าบริการพื้นที่ชั่วคราวที่โจทก์จัดให้บุคคลภายนอกเข้ามาใช้พื้นที่ชั่วคราวในกิจกรรมประเภทต่าง ๆ และนำรายได้จากส่วนแบ่งของการจำหน่ายอาหารที่โจทก์ได้รับจากผู้ประกอบกิจการร้านอาหารถือเป็นค่าเช่าทั้งที่รายได้ดังกล่าวไม่ใช่ค่าเช่า โจทก์จึงยื่นคำร้องขอให้พิจารณาการประเมินนั้นใหม่ จำเลยที่ 2 มีใบแจ้งคำชี้ขาดมาเพียงว่า คณะกรรมการพิจารณาคำร้องขอให้พิจารณาการประเมินใหม่มีมติเห็นชอบในการคงอัตราค่าภาษีโรงเรือนและที่ดินรายของโจทก์ไว้เท่าเดิม โดยไม่ได้อธิบายว่า เหตุใดจำเลยที่ 1 จึงมีอำนาจในการประเมินค่าภาษีโรงเรือนและที่ดินเพิ่มจากปีที่ผ่านมา และจำเลยที่ 2 ใช้เหตุผลใดพิจารณาว่า จำเลยที่ 1 ประเมินโดยชอบแล้ว เป็นกรณีที่จำเลยที่ 1 และจำเลยที่ 2 ไม่ได้ปฏิบัติตามมาตรา 37 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 พื้นที่ส่วนที่โจทก์ให้บุคคลภายนอกใช้ชั่วคราวนั้นไม่ถือเป็นการให้เช่าพื้นที่ เพราะโจทก์มิได้ส่งมอบพื้นที่ให้แก่คู่สัญญา แต่โจทก์คิดค่าบริการโดยพิจารณาถึงบริการสาธารณูปโภคที่โจทก์จัดหาให้ ได้แก่ ค่าไฟฟ้า ค่าน้ำประปา ค่าที่จอดรถ ค่าบริการรักษาความสะอาด และค่าบริการรักษาความปลอดภัย ซึ่งเป็นสัญญาที่มีผลผูกพันระยะสั้นที่มิใช่เป็นการให้เช่า การที่พนักงานเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1 ได้นำค่าบริการดังกล่าวมาคิดเป็นค่าเช่าเพื่อประเมินค่าภาษีโรงเรือนและที่ดินจากโจทก์จึงไม่ถูกต้อง อีกทั้งกรมสรรพากรมีคำสั่งที่ ป. 90/2542 เรื่อง การเสียภาษีมูลค่าเพิ่มและการหักภาษีเงินได้ ณ ที่จ่าย สำหรับการให้บริการเช่าอสังหาริมทรัพย์ตามมาตรา 81 (1) (ต) การโอนสิทธิการเช่าอสังหาริมทรัพย์ตามมาตรา 77/1 (8) และ (9) และการให้บริการตามมาตรา 77/1 (10) แห่งประมวลรัษฎากร ลงวันที่ 29 ตุลาคม 2542 กำหนดไว้ว่ารูปแบบในการทำสัญญาของโจทก์ไม่ถือเป็นการให้เช่าตามกฎหมายรายรับที่โจทก์ได้รับจึงมิใช่ค่าเช่าตามมาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน พ.ศ.2475 และการประเมินในพื้นที่ส่วนนี้เป็นการประเมินซ้ำซ้อนกับพื้นที่ที่โจทก์ใช้ประกอบกิจการเอง เนื่องจากเป็นพื้นที่อยู่ในส่วนเดียวกับโรงเรือนที่โจทก์ใช้ประกอบกิจการเองด้วยซึ่งจำเลยที่ 1 ก็ได้ประเมินภาษีไว้แล้ว สำหรับในส่วนพื้นที่ศูนย์อาหารนั้นเป็นส่วนที่โจทก์ประกอบกิจการเอง โดยจัดให้บุคคลภายนอกเข้าปรุงอาหารจำหน่าย โจทก์จะได้รับส่วนแบ่งของค่าอาหารที่แต่ละร้านค้าได้รับจากลูกค้าตามยอดขายนั้น ดังนั้น การที่จำเลยที่ 1