ฎีกาที่ 6341/2540

เมื่อจำเลยที่ 4 เป็นรัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกา กำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่จะเวนคืนพ.ศ. 2533 และยังเป็นผู้บังคับบัญชาของจำเลยที่ 2ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่เวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวด้วยดังนี้ จำเลยที่ 4 จึงมีอำนาจควบคุมการดำเนินการเวนคืนและการกำหนดค่าทดแทนให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 ทั้งตามมาตรา 9แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวกำหนดให้จำเลยที่ 4 เป็นผู้แต่งตั้งคณะกรรมการกำหนดราคาเบื้องต้นของอสังหาริมทรัพย์ ที่จะต้องเวนคืนและจำนวนเงินค่าทดแทน และมาตรา 27 ให้อำนาจสั่งคณะกรรมการดังกล่าวทบทวนราคาอสังหาริมทรัพย์และจำนวนเงินค่าทดแทนใหม่ได้ มาตรา 25 ให้อำนาจจำเลยที่ 4แต่งตั้งคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์และยังเป็นผู้วินิจฉัยอุทธรณ์ด้วย เช่นนี้การกระทำของจำเลยที่ 4 ดังกล่าวถือได้ว่าเป็นการกระทำในหน้าที่แทนกระทรวงคมนาคมจำเลยที่ 3ซึ่งเป็นต้นสังกัดที่มีอำนาจหน้าที่ในการก่อสร้างทางหลวงแผ่นดินตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืน ฉะนั้นเมื่อโจทก์เจ้าของที่ดินที่ถูกเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาฉบับดังกล่าวเห็นว่าการกำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินให้แก่โจทก์ สำหรับที่ดินของโจทก์ที่ถูกกำหนดเป็นเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนดังกล่าวยังไม่เป็นธรรมและยังไม่พอใจในราคาอสังหาริมทรัพย์หรือจำนวนเงินค่าทดแทนที่จำเลยที่ 4 วินิจฉัยซึ่งมาตรา 26 ก็กำหนดให้โจทก์ผู้ถูกเวนคืนมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลได้ ดังนี้ โจทก์จึงมีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 3 และที่ 4 ได้ อำนาจพิจารณาวินิจฉัยของศาลเป็นปัญหาข้อกฎหมายอันเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชน แม้จะมิได้ยกขึ้นว่ากันมาแล้วโดยชอบในศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์คู่ความก็มีสิทธิยกขึ้นอ้างในชั้นฎีกาได้ เมื่อราคาอสังหาริมทรัพย์ที่จะต้องเวนคืนและจำเลยเงินค่าทดแทนที่คณะกรรมการตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์พ.ศ. 2530 มาตรา 9 กำหนด หรือที่รัฐมนตรีวินิจฉัยอาจถูกแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้โดยรัฐมนตรีหรือศาลแล้วแต่กรณีดังนั้นรัฐมนตรีหรือศาลจึงมีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยทบทวนแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้อีกชั้นหนึ่ง และหากรัฐมนตรีหรือศาลพิจารณาวินิจฉัยแล้วเห็นสมควรกำหนดราคาอสังหาริมทรัพย์ที่จะต้องเวนคืนหรือจำนวนเงินค่าทดแทนมากกว่าที่คณะกรรมการตามมาตรา 9 กำหนดหรือที่รัฐมนตรีวินิจฉัยแล้วแต่กรณี ค่าทดแทนส่วนที่มากกว่าก็คือส่วนที่เพิ่มขึ้นตามมาตรา 26 วรรคสามนั่นเอง เมื่อโจทก์ผู้ถูกเวนคืนได้ทำสัญญารับเงินค่าทดแทนที่ดินที่ถูกเวนคืนกับจำเลยที่ 2 จึงถือได้ว่ามีการตกลงทำสัญญาซื้อขายอสังหาริมทรัพย์ ตามมาตรา 10 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 แล้วจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่เวนคืนจึงต้องจ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินที่ถูกเวนคืนทั้งหมดให้แก่โจทก์ภายใน 120 วันนับแต่วันทำสัญญาซื้อขาย ดังนั้นในวันครบกำหนด 120 วันดังกล่าว คือวันที่ต้องมีการจ่ายดอกเบี้ยสำหรับเงินค่าทดแทนจำนวนที่เพิ่มขึ้นตามมาตรา 26 วรรคสาม

โจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นเจ้าของที่ดินโฉนดเลขที่ 8157, 13756,7112, 7113 และ 18869 เนื้อที่ 2 งาน 70 ตารางวา, 3 งาน66 ตารางวา, 3 ไร่ 35 ตารางวา, 1 ไร่ 2 งาน 50 ตารางวา 3 ไร่1 งาน 95 ตารางวา ตามลำดับ ตั้งอยู่ตำบลทุ่งศุขลา อำเภอศรีราชาจังหวัดชลบุรี จำเลยที่ 1 เป็นกรม มีจำเลยที่ 2 เป็นอธิบดีผู้มีอำนาจกระทำการแทนมีอำนาจหน้าที่ควบคุมดูแลและบำรุงรักษา ก่อสร้าง ขยาย บูรณะ กำกับการ ตรวจตราทางหลวงแผ่นดิน ทางหลวงพิเศษทางหลวงจังหวัด จำเลยที่ 3 เป็นกระทรวงมีจำเลยที่ 4เป็นผู้กระทำการแทน มีอำนาจหน้าที่กำกับ ดูแล และบังคับบัญชาการปฏิบัติงานของจำเลยที่ 1 ให้เป็นไปตามระเบียบแบบแผนและนโยบายเมื่อวันที่ 11 กันยายน 2533 ได้มีพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืน เพื่อสร้างทางหลวงแผ่นดิน หมายเลข 36สายกรุงเทพฯ-ระยอง ตอนกรุงเทพฯ (ลาดกระบัง) - เมืองพัทยาตอนทางแยกไปบรรจบทางหลวงแผ่นดิน หมายเลข 34 (บ้านบางวัว) และตอนทางแยกเข้าท่าเรือแหลมฉบัง และเพื่อขยายทางหลวงแผ่นดินหมายเลข 34 สายบางนา- บางปะกง ตอนบรรจบทางหลวงแผ่นดินหมายเลข 36 (บ้านบางวัว) พ.ศ. 2533 มีผลใช้บังคับวันที่ 19 กันยายน 2533 กำหนดให้ที่ดินภายในแนวเขตตามแผนที่ท้ายพระราชกฤษฎีกาอยู่ในแนวเขตที่จะเวนคืนเพื่อสร้างและขยายทางหลวงแผ่นดินสายดังกล่าวโดยให้จำเลยที่ 2 เป็นเจ้าหน้าที่เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ และจำเลยที่ 4 เป็นผู้รักษาตามพระราชกฤษฎีกา ที่ดินโฉนดเลขที่ 13786, 7112และ 18869 อยู่ในเขตที่จะเวนคืนทั้งแปลง ส่วนที่ดินโฉนดเลขที่ 8157อยู่ในเขตที่จะเวนคืน 1 งาน 88 ตารางวา เหลือ 82 ตารางวาที่ดินโฉนดเลขที่ 7113 อยู่ในเขตที่จะเวนคืน 1 ไร่ 1 งาน 84 ตารางวาเหลือ 66 ตารางวา ต่อมาจำเลยที่ 1 และที่ 2 มีหนังสือให้โจทก์มารับเงินค่าทดแทนดังกล่าวแล้ว เมื่อวันที่ 24 มีนาคม 2536โดยสงวนสิทธิที่จะยื่นอุทธรณ์ เนื่องจากการกำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินตามจำนวนดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมายและไม่เป็นธรรมแก่โจทก์โจทก์ยื่นอุทธรณ์ต่อจำเลยที่ 4 จำเลยที่ 4 วินิจฉัยให้เพิ่มเงินค่าทดแทนที่ดินรวมเป็นเงินค่าทดแทนที่โจทก์ได้รับเพิ่มอีก17,064,200 บาท โจทก์ไม่พอใจในจำนวนเงินค่าทดแทนที่กำหนดให้และคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของจำเลยที่ 4 เพราะโจทก์ควรได้รับเงินค่าทดแทนตารางวาละ 45,000 บาท เนื้อที่รวม 9 ไร่ 1 งาน 68 ตารางวาเป็นเงิน 169,560,000 บาท จำเลยที่ 1 จ่ายเงินค่าทดแทนให้แล้ว39,752,200 บาท โจทก์มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนเพิ่มอีก 129,807,800บาท ขอให้บังคับจำเลยร่วมกันชำระเงินค่าทดแทนจำนวน129,807,800 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 8.5 ต่อปี นับแต่วันที่8 กุมภาพันธ์ 2536 จนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ จำเลยทั้งสี่ให้การว่า คณะกรรมการซึ่งได้รับแต่งตั้งโดยจำเลยที่ 4 ให้ทำหน้าที่กำหนดราคาเบื้องต้นและจำนวนเงินค่าทดแทนได้กำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินของโจทก์ตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 ที่แก้ไขใหม่ โดยประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ ฉบับที่ 44 โดยคำนึงถึงราคาประเมินทุนทรัพย์เพื่อเรียกเก็บค่าธรรมเนียมในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม สภาพและที่ตั้งของที่ดิน เหตุและวัตถุประสงค์ของการเวนคืนเพื่อสร้างและขยายทางหลวงแผ่นดินเป็นประโยชน์ต่อสาธารณชนแล้ว ที่ดินของโจทก์ถูกเวนคืน 9 ไร่ 1 งาน 68 ตารางวาค่าทดแทนเป็นเงิน 22,959 บาท โจทก์ได้รับเงินดังกล่าวแล้วตั้งแต่วันที่ 24 มีนาคม 2536 โจทก์ยื่นอุทธรณ์ขอให้เพิ่มเงินค่าทดแทนเป็นไร่ละ 20,000,000 บาท หรือตารางวาละ 50,000 บาท จำเลยที่ 4วินิจฉัยอุทธรณ์แล้วให้เพิ่มเงินค่าทดแทนที่ดินที่ถูกเวนคืนและโจทก์ได้รับเงินค่าทดแทนเพิ่มและดอกเบี้ยรวมเป็นเงิน 18,233,094.20 บาทไปแล้วตั้งแต่วันที่ 31 มกราคม 2537 จำนวนเงินค่าทดแทนที่ดินที่โจทก์ได้รับไปถูกต้องและเป็นธรรมแก่โจทก์แล้ว โจทก์จึงไม่มีสิทธิเรียกเอาเงินค่าทดแทนเพิ่มขึ้นอีก และไม่มีสิทธิเรียกดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 8.5 ต่อปี นับแต่วันที่ 8 กุมภาพันธ์ 2536 ขอให้ยกฟ้อง ศาลชั้นต้นพิพากษาให้จำเลยทั้งสี่ชำระเงินค่าทดแทน19,358,800 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 8.5 ต่อปี ตั้งแต่วันที่24 มีนาคม 2536 เป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จให้แก่โจทก์ โจทก์และจำเลยทั้งสี่อุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษาแก้เป็นว่า ให้จำเลยทั้งสี่ชำระดอกเบี้ยอัตราดอกเบี้ยเงินฝากประเภทฝากประจำของธนาคารออมสินในจำนวนเงินค่าทดแทนที่ต้องชำระเพิ่มขึ้น แต่ไม่เกินอัตราร้อยละ8.5 ต่อปี นับแต่วันที่ 24 มีนาคม 2536 จนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์นอกจากที่แก้ให้เป็นไปตามคำพิพากษาศาลชั้นต้น โจทก์และจำเลยทั้งสี่ฎีกา ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า มีปัญหาที่ต้องวินิจฉัยประการแรกตามฎีกาของจำเลยทั้งสี่ว่า โจทก์มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 3และที่ 4 หรือไม่ เห็นว่า อำนาจฟ้องเป็นปัญหาข้อกฎหมายอันเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชน แม้จะ