ฎีกาที่ 6435/2543

ประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ ฉบับที่ 44 เรื่อง การแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ มีผลใช้บังคับในวันที่ 1 มีนาคม 2534 ได้แก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ. ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 มาตรา 9 วรรคสี่ คือแก้ไขหลักเกณฑ์ในการกำหนดเงินค่าทดแทนที่ดิน จากเดิมที่ให้กำหนดโดยถือราคาของอสังหาริมทรัพย์ที่มีการตีราคาไว้เพื่อประโยชน์แก่การเสียภาษีบำรุงท้องที่ หรือราคาประเมินทุนทรัพย์เพื่อเรียกเก็บค่าธรรมเนียมในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมแล้วแต่ราคาใดจะสูงกว่าเป็นเกณฑ์ มาเป็นกำหนดโดยคำนึงถึงมาตรา 21 ทั้งมาตรา คือต้องกำหนดโดยเอาราคาที่ซื้อขายกันตามปกติในท้องตลาดของอสังหาริมทรัพย์ที่จะต้องเวนคืนตามที่เป็นอยู่ในวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกา ฯ สภาพและที่ตั้งของอสังหาริมทรัพย์นั้น และเหตุและวัตถุประสงค์ของการเวนคืนตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 21 (1) (4) และ (5) มาพิจารณาประกอบกับหลักเกณฑ์ตามมาตรา 21 (2) และ (3) ด้วย และบทบัญญัติมาตรา 9 ที่แก้ไขนี้ ข้อ 5 ของประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติฉบับนี้ให้มีผลใช้บังคับแก่การเวนคืนซึ่งการกำหนดราคาเบื้องต้น การจัดซื้อ การจ่ายหรือการวางเงินค่าทดแทน การอุทธรณ์หรือการฟ้องคดียังไม่เสร็จเด็ดขาดในวันที่ประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติฉบับนี้ใช้บังคับด้วย ซึ่งเป็นวันเวลาก่อนที่โจทก์อุทธรณ์ราคาของอสังหาริมทรัพย์และเงินค่าทดแทนต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย และไม่ปรากฏว่ามีบทบัญญัติเกี่ยวกับการกำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินที่ต้องเวนคืนในโครงการนี้ไว้เป็นพิเศษใน พ.ร.บ. เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฉบับใดโดยเฉพาะ ดังนั้น การกำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินโฉนดเลขที่ 642 จึงต้องกำหนดโดยคำนึงถึงหลักเกณฑ์ในมาตรา 21 (1) ถึง (5) ประกอบกัน ซึ่งตามมาตรา 21 (1) ราคาที่ซื้อขายกันตามปกติในท้องตลาดนั้นต้องเป็นวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกา ฯ หาใช่เป็นวันภายหลังใช้บังคับพระราชกฤษฎีกา ฯ ก็ได้ไม่ จำเลยที่ 1 ได้ทำหนังสือถึง น. มารดาโจทก์แจ้งให้ไปรับเงินค่าทดแทนแล้วก็ได้ส่งหนังสือดังกล่าวไป แต่ส่งให้ไม่ได้เพราะ น. ได้ถึงแก่กรรมไปนานแล้ว และในขณะนั้นยังไม่มีผู้ใดได้รับการแต่งตั้งให้เป็นผู้จัดการมรดก น. จำเลยที่ 1 จึงนำเงินค่าทดแทนที่ดินโฉนดเลขที่ 642 ไปฝากไว้ในชื่อของ น. ดังนั้นดอกเบี้ยหรือดอกผลที่เกิดขึ้นจากการฝากเงินนี้จึงตกเป็นสิทธิแก่ผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนที่ดินโฉนดเลขที่ 642 ตาม พ.ร.บ. ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 มาตรา 31 พ.ร.บ. ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 ได้กำหนดขั้นตอนการดำเนินการกำหนดเงินค่าทดแทน การจ่ายหรือการวางเงินค่าทดแทนการอุทธรณ์และการฟ้องคดีของผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนไว้ โดยให้คณะกรรมการตามมาตรา 9 เป็นผู้กำหนดราคาของอสังหาริมทรัพย์หรือจำนวนเงินค่าทดแทนก่อน เมื่อคณะกรรมการตามมาตรา 9 กำหนดราคาของอสังหาริมทรัพย์หรือจำนวนเงินค่าทดแทนแล้ว ผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนไม่พอใจในราคาของอสังหาริมทรัพย์หรือจำนวนเงินค่าทดแทนที่คณะกรรมการตามมาตรา 9 กำหนด ก็ต้องอุทธรณ์ต่อรัฐมนตรีภายในกำหนดเวลาตามมาตรา 25 วรรคหนึ่ง เป็นลำดับต่อมา เพื่อให้รัฐมนตรีพิจารณาวินิจฉัย แล้วจึงจะถึงขั้นตอนการฟ้องคดีตามมาตรา 26 วรรคหนึ่ง คือ ในกรณีที่ผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนยังไม่พอใจในคำวินิจฉัยของรัฐมนตรีตามมาตรา 25 หรือในกรณีที่รัฐมนตรีมิได้วินิจฉัยอุทธรณ์ให้เสร็จสิ้นภายในกำหนดเวลาตามมาตรา 25 วรรคสอง ก็มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลได้ภายในหนึ่งปีนับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำวินิจฉัยของรัฐมนตรีหรือนับแต่วันที่พ้นกำหนดเวลาดังกล่าว แล้วแต่กรณี เงินค่าทดแทนที่ดินที่ถูกเวนคืนเป็นคนละส่วนคนละกรณีกันกับเงินค่าทดแทนที่ดินส่วนที่เหลือจากการเวนคืนอันราคาลดลง สิทธิที่จะฟ้องเรียกเงินค่าทดแทนไม่ว่าเป็นกรณีที่ดินที่ถูกเวนคืนหรือกรณีที่ดินส่วนที่เหลือจากการเวนคืนอันราคาลดลง ก็ต้องดำเนินการผ่านขั้นตอนดังกล่าวมาแล้วจึงจะมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลได้.

โจทก์ฟ้องและแก้ไขคำฟ้องขอให้พิพากษาว่าราคาเบื้องต้นและเงินค่าทดแทนที่ดินที่จำเลยทั้งสองกำหนดเป็นราคาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และขอให้บังคับจำเลยทั้งสองร่วมกันชำระเงิน 52,868,704.35 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 13.5 ต่อปี ในต้นเงิน 30,399,600 บาท นับถัดจากวันฟ้องไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ จำเลยทั้งสองให้การขอให้ยกฟ้อง ศาลชั้นต้นพิพากษาให้จำเลยทั้งสองร่วมกันชำระเงิน 2,597,000 บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราสูงสุดของดอกเบี้ยเงินฝากประเภทฝากประจำของธนาคารออมสินแต่ไม่เกินอัตราร้อยละ 13.5 ต่อปี นับแต่วันที่ 23 มิถุนายน 2536 ไปจนกว่าชำระเสร็จแก่โจทก์ และให้จำเลยทั้งสองร่วมกันใช้ค่าฤชาธรรมเนียมแทนโจทก์ตามทุนทรัพย์ที่โจทก์ชนะคดี โดยกำหนดค่าทนายความให้ 40,000 บาท คำขออื่นให้ยก โจทก์และจำเลยทั้งสองอุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษาแก้เป็นว่า ให้จำเลยทั้งสองชำระดอกเบี้ยของเงินที่เพิ่มขึ้นตั้งแต่วันที่ 29 เมษายน 2534 เป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ นอกจากที่แก้ให้เป็นไปตามคำพิพากษาศาลชั้นต้น ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นอุทธรณ์ให้เป็นพับ โจทก์และจำเลยทั้งสองฎีกา ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงรับฟังว่า เมื่อวันที่ 3 ธันวาคม 2535 ศาลชั้นต้นมีคำสั่งแต่งตั้งให้โจทก์เป็นผู้จัดการมรดกของนางนนทปัญญาหรือสงวน ที่ดินโฉนดเลขที่ 642 ของนางนนทปัญญาหรือสงวน ตั้งอยู่ในซอยโรงน้ำแข็งอยู่ในบริเวณที่ที่จะเวนคืนตาม พ.ร.ฎ. กำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืน ในท้องที่แขวงยานนาวา แขวงทุ่งวัดดอน และแขวงบางโคล่ เขตยานนาวา กรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2531 เพื่อสร้างทางหลวงเทศบาลเชื่อมระหว่างถนนสาทรกับแม่น้ำเจ้าพระยา โดยมีผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครจำเลยที่ 2 เป็นเจ้าหน้าที่เวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว คณะกรรมการกำหนดราคาเบื้องต้น ฯ กำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินตามราคาประเมินทุนทรัพย์เพื่อเรียกเก็บค่าธรรมเนียมในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม พ.ศ. 2531 ถึง พ.ศ. 2534 ตารางวาละ 15,000 บาท กับค่าปรับปรุงพื้นที่ตารางวาละ 400 บาท เนื้อที่ 261 ตารางวา รวมเป็นเงิน 4,019,400 บาท ผู้ซึ่งได้รับมอบหมายจากเจ้าหน้าที่เวนคืนมีหนังสือลงวันที่ 23 มิถุนายน 2536 เรื่องแจ้งเข้าครอบครองอสังหาริมทรัพย์และให้ไปรับเงินค่าทดแทนไปถึงโจทก์เมื่อวันที่ 6 กรกฎาคม 2536 และได้ส่งหนังสือลงวันที่ 8 เมษายน 2534 เรื่องแจ้งให้ไปรับเงินค่าทดแทนถึงนางนนทปัญญาหรือสงวน ไปให้โจทก์เมื่อวันที่ 15 กรกฎาคม 2536 ต่อมาวันที่ 13 สิงหาคม 2536 โจทก์อุทธรณ์ต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ ฯ มีความเห็นเพิ่มเงินค่าทดแทนที่ดินให้แก่โจทก์อีก รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเห็นด้วยตามความเห็นของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ ฯ และวันที่ 8 กันยายน 2538 โจทก์ได้รับเงินค่าทดแทนที่ดินที่เพิ่มขึ้นดังกล่าวไปแล้ว คดีมีปัญหาที่ต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์และจำเลยทั้งสองประการแรกว่า ที่ศาลล่างทั้งสองกำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินให้แก่โจทก์ตารางวาละ 40,000 บาท นั้น เหมาะสมและเป็นธรรมแล้วหรือไม่ เห็นว่า ประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ ฉบับที่ 44 เรื่อง การแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ มีผลใช้บังคับในวันที่ 1 มีนาคม 2534 ได้แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 มาตรา 9 วรรคสี่ คือ แก้ไขหลักเกณฑ์ในการกำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินจากเดิมที่ให้กำหนดโดยถือราคาของอสังหาริมทรัพย์ที่มีการตีราคาไว้เพื่อประโยชน์แก่การเสียภาษีบำรุงท้องที่ หรือราคาประเมินทุนทรัพย์เพื่อเรียกเก็บค่าธรรมเนียมในการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม แล้วแต่ราคาใดจะสูงกว่าเป็นเกณฑ์มาเป็นกำหนดโดยคำนึงถึงมาตรา 21 ทั้งมาตรา คือต้องกำหนดโดยเอาราคาที่ซื้อขายกันตามปกติในท้องตลาดของอสังหาริมทรัพย์ที่จะต้องเวนคืนตามที่เป็นอยู่ในวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกา ฯ สภาพและที่ตั้งของอสังหาริมทรัพย์นั้น และเหตุและวัตถุประสงค์ของการเวนคืนตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 21 (1) (4) และ (5) มาพิจารณาประกอบกับหลักเกณฑ์ตามมาตรา 21 (2) และ (3) ด้วย และบทบัญญัติมาตรา 9 ที่แก้ไขนี้ ข้อ 5 ของประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติฉบับนี้ให้มีผลใช้บังคับแก่การเวนคืนซึ่งการกำหนดราคาเบื้องต้น การจัดซื้อการจ่ายหรือการวางเงินค่าทดแทน การอุทธรณ์หรือการฟ้องคดียังไม่เสร็จเด็ดขาดในวันที่ประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติฉบับนี้ใช้บังคับด้วย ซึ่งเป็นวันเวลาก่อนที่โจทก์อุทธรณ์ราคาของอสังหาริมทรัพย์และเงินค่าทดแทนต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย และไม่ปรากฏว่ามีบทบัญญัติเกี่ยวกับการกำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินที่ต้องเวนคืนในโครงการนี้ไว้เป็นพิเศษในพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฉบับใดโดยเฉพาะ ดังนั้นการกำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินโฉนดเลขที่ 642 จึงต้องกำหนดโดยคำนึงถึงหลักเกณฑ์ในมาตรา 21 (1) ถึง (5) ประ