ฎีกาที่ 656/2539

การขอให้เพิกถอนคำสั่งที่ไม่อนุญาตให้ปลูกสร้างอาคารและให้จำเลยออกใบอนุญาตปลูกสร้างอาคารให้เป็นกรณีที่โจทก์ในฐานะเป็นผู้ขอรับใบอนุญาตไม่พอใจคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่มีคำสั่งไม่อนุญาตให้โจทก์ปลูกสร้างอาคารตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารพ.ศ.2522มาตรา26วรรคหนึ่งซึ่งตามมาตรา52บัญญัติให้ผู้ขอรับใบอนุญาตมีสิทธิอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ได้เมื่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยแล้วถ้าผู้อุทธรณ์ไม่เห็นด้วยกับคำวินิจฉัยให้เสนอคดีต่อศาลได้ภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำวินิจฉัยอุทธรณ์การที่โจทก์ฟ้องจำเลยทั้งสามเป็นคดีนี้ทันทีจึงเป็นการดำเนินกระบวนพิจารณาข้ามขั้นตอนของกฎหมายโจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง การขอให้จำเลยชดใช้ค่าเสียหายเป็นกรณีที่โจทก์อ้างว่าจำเลยจงใจกระทำการโดยมิชอบด้วยกฎหมายทำให้โจทก์เสียหายซึ่งเป็นดังที่โจทก์อ้างถือได้ว่าจำเลยกระทำละเมิดและต้องชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่โจทก์โจทก์จึงมีอำนาจฟ้อง ที่ดินที่โจทก์ขออนุญาตปลูกสร้างคือที่ดินโฉนดเลขที่154651เป็นที่ดินที่แบ่งแยกออกมาจากโฉนดเลขที่17851ซึ่งแต่เดิมอยู่ติดซอยวิทยุ1การปลูกสร้างอาคารบนที่ดินดังกล่าวต้องอยู่ในบังคับเทศบัญญัติของเทศบาลนครกรุงเทพเรื่องกำหนดบริเวณซึ่งอาคารบางชนิดจะปลูกสร้างขึ้นไม่ได้(ฉบับที่2)พ.ศ.2502และประกาศกรุงเทพมหานครเรื่องกำหนดหลักเกณฑ์การผ่อนผันการอนุญาตให้ปลูกสร้างอาคารฉบับลงวันที่5ตุลาคม2528ประกอบกฎกระทรวงฉบับที่7(พ.ศ.2517)ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคารพ.ศ.2479ตามประกาศดังกล่าวในข้อ2(2)กำหนดให้อาคารที่มีความสูงเกิน12เมตรให้มีระยะร่นโดยรอบอาคารจากแนวเขตที่ดินทุกด้านตามสูตรร=2+เศษส่วนห้าและในเรื่องแนวศูนย์กลางปากทางเข้าออกของรถยนต์ตามกฎกระทรวงฉบับที่7(พ.ศ.2517)ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคารพ.ศ.2479ข้อ8กำหนดว่าต้องไม่อยู่ในที่ที่เป็นทางร่วมหรือทางแยกและต้องห่างจากจุดเริ่มต้นโค้งหรือหักมุมของขอบทางร่วมหรือชอบทางแยกสาธารณะมีระยะไม่น้อยกว่า20เมตรซึ่งอาคารที่โจทก์ขออนุญาตมีระยะร่นและแนวศูนย์กลางปากทางเข้าออกไม่ต้องด้วยบทบัญญัติดังกล่าวการที่โจทก์แบ่งแยกที่ดินที่จะปลูกสร้างออกเป็น2โฉนดโดยโฉนดเลขที่154651โจทก์ใช้เป็นโฉนดที่ดินที่ขออนุญาตปลูกสร้างส่วนโฉนดที่ดินเดิมซึ่งเหลือเนื้อที่7ตารางวาโจทก์โอนให้บุคคลอื่นเพื่อให้มีรอยตะเข็บกั้นมิให้ที่ดินตามโฉนดเลขที่154651มีอาณาเขตติดซอยวิทยุ1เห็นได้ว่าโจทก์มีเจตนาจะหลีกเลี่ยงไม่ปฏิบัติตามเทศบัญญัติของเทศบาลนครกรุงเทพประกาศกรุงเทพมหานครและกฎกระทรวงดังกล่าวการยื่นคำขออนุญาตปลูกสร้างอาคารของโจทก์จึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต

โจทก์ฟ้องว่า เมื่อวันที่ 30 พฤศจิกายน 2526 โจทก์ได้ยื่นคำขออนุญาตปลูกสร้างอาคารที่พักอาศัยเป็นตึก 14 ชั้น จำนวน 1 หลังบนที่ดินโฉนดเลขที่ 17851 พร้อมด้วยแผนผัง แบบรายการก่อสร้างต่อกองควบคุมอาคารสำนักการโยธา ต่อมาวันที่ 12 มีนาคม 2527จำเลยที่ 2 มีคำสั่งแจ้งว่า อาคารที่ขออนุญาตปลูกสร้างมีลักษณะไม่ถูกต้องตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง ควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ. 2522 ไม่อนุญาตและให้จัดการแก้ไขเปลี่ยนแปลงแผนผังแบบก่อสร้าง รายการก่อสร้างให้ถูกต้องรวม 7 ข้อและยังร่วมกันปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ แกล้งกล่าวหาอันเป็นเท็จเพื่อแสดงว่าอาคารตามแบบของโจทก์ขัดต่อกฎหมายต่อมาวันที่15 สิงหาคม 2527 โจทก์ได้ยื่นคำขออนุญาตปลูกสร้างอาคารใหม่พร้อมกับแผนผัง แบบก่อสร้าง รายการก่อสร้างอาคารที่พักอาศัย ซึ่งแก้ไขเปลี่ยนแปลงบางรายการ ตามคำสั่งของจำเลยที่ 2 และที่ 3 เว้นแต่ความสูงซึ่งชอบด้วยข้อบัญญัติกรุงเทพมหานครดังกล่าวแล้ว ระหว่างวันที่ 15 สิงหาคม 2527 ถึงวันที่ 26 ธันวาคม 2527 จำเลยที่ 2และที่ 3 ได้ร่วมกันปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบโดยกล่าวอ้างข้อขัดข้องในการอนุญาตขึ้นใหม่ ในเรื่องที่นำเสนอผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครว่าอาคารที่โจทก์ขออนุญาตปลูกสร้างมีลักษณะเป็นอาคารจอดรถยนต์อาคารเก็บของ อันเป็นอาคารประเภทที่มีประกาศกรุงเทพมหานครเรื่อง กำหนดหลักเกณฑ์การผ่อนผันการอนุญาตให้ปลูกสร้างอาคารฉบับลงวันที่ 5 ตุลาคม 2524 กำหนดไว้ว่าจะปลูกสร้างขึ้นในบริเวณที่โจทก์ขออนุญาตไม่ได้ ทำให้ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครหลงเชื่อ จึงมีคำสั่งไม่อนุญาตให้โจทก์ปลูกสร้าง ทั้งนี้จำเลยที่ 2และที่ 3 รู้อยู่แล้วว่า ความจริงโจทก์มีความประสงค์ใช้อาคารที่ขออนุญาตปลูกสร้างเป็นที่พักอาศัย ซึ่งไม่มีบทบัญญัติของกฎหมายใดห้ามก่อสร้างในบริเวณนั้น โจทก์ได้อุทธรณ์คำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่ไม่อนุญาตให้ปลูกสร้างอาคารดังกล่าวต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ได้มีคำวินิจฉัยเพิกถอนคำสั่งเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่สั่งไม่อนุญาตให้ผู้อุทธรณ์สร้างอาคารและให้พิจารณาคำขออนุญาตปลูกสร้างอาคารของผู้อุทธรณ์ตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง ควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ. 2522 ต่อไปจำเลยที่ 2 และที่ 3ได้ทราบคำวินิจฉัยแล้ว แต่จำเลยที่ 2 และที่ 3 ได้ร่วมกันปฏิบัติหน้าที่และละเว้นปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ โดยร่วมกันหลีกเลี่ยงไม่ปฏิบัติการให้เป็นไปตามคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ โดยยกเหตุข้อขัดข้องขึ้นใหม่ว่าโจทก์แบ่งแยกที่ดินเป็นการหลีกเลี่ยงข้อบัญญัติกรุงเทพมหานครเรื่อง ควบคุมการก่อสร้าง พ.ศ. 2522 ข้อขัดข้องที่จำเลยที่ 2และที่ 3 อ้างขึ้นใหม่เป็นข้อขัดข้องนอกเหนือจากที่ได้แจ้งไว้ในครั้งแรก นอกจากนี้จำเลยที่ 2 และที่ 3 ยังหาว่าอาคารที่โจทก์ขออนุญาตปลูกสร้างขัดต่อกฎกระทรวง ฉบับที่ 7 (พ.ศ. 2517)ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ. 2479ข้อ 8 คือศูนย์กลางปากทางเข้าออกของรถยนต์อยู่ห่างจากจุดเริ่มต้นโค้งหรือหักมุมของขอบทางร่วมหรือขอบทางแยกสาธารณะน้อยกว่า20 เมตร แล้วยังให้โจทก์แก้ไขแบบและรายการให้ถูกต้องตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานครและกฎกระทรวง ฉบับที่ 7 (พ.ศ. 2517) ดังกล่าวการที่จำเลยที่ 2 และที่ 3 สั่งเช่นนี้เป็นการฝ่าฝืนต่อระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยวิธีปฏิบัติเกี่ยวกับการขออนุญาตและการควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ. 2525 ข้อ 7 วรรคหนึ่ง การกระทำของจำเลยที่ 2และที่ 3 ในฐานะลูกจ้างของจำเลยที่ 1 เป็นการปฏิบัติหรือละเว้นปฏิบัติหน้าที่เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์โดยตรง ขอให้เพิกถอนคำสั่งของจำเลยทั้งสามที่ไม่อนุญาตปลูกสร้างอาคารที่พักอาศัย มีคำสั่งให้จำเลยทั้งสามออกใบอนุญาตให้โจทก์ดำเนินการปลูกสร้างอาคารที่พักอาศัยตามแบบที่ได้ยื่นไว้เมื่อวันที่15 สิงหาคม 2527 ให้จำเลยทั้งสามร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายจำนวน 2,990,000 บาท และค่าเสียหายเดือนละ 80,000 บาทนับแต่วันฟ้องจนกว่าจำเลยทั้งสามจะออกใบอนุญาตให้โจทก์ดำเนินการปลูกสร้างอาคารที่พักอาศัยตามแบบที่ยื่นไว้เมื่อวันที่15 สิงหาคม 2527 จำเลยทั้งสามให้การว่า โจทก์ยื่นเรื่องราวครั้งแรกขออนุญาตปลูกสร้างอาคาร ปรากฏว่าอาคารที่โจทก์ขออนุญาตดังกล่าวอยู่ในบริเวณซึ่งมีเทศบัญญัติของเทศบาลนครกรุงเทพ เรื่อง กำหนดบริเวณซึ่งอาคารบางชนิดจะปลูกสร้างขึ้นมิได้ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2502ซึ่งห้ามปลูกสร้างอาคารใด ๆ นอกจากที่พักอาศัย ทั้งนี้ต้องอยู่ภายใต้เงื่อนไขตามประกาศกรุงเทพมหานคร เรื่องกำหนดหลักเกณฑ์การผ่อนผันการอนุญาตปลูกสร้างอาคาร ฉบับลงวันที่5 ตุลาคม 2524 ด้วย อาคารที่โจทก์ขออนุญาตนี้มีระยะร่นโดยรอบอาคารตามที่โจทก์กำหนดไว้ในแบบแปลน ขัดกับประกาศกรุงเทพมหานคร เรื่อง กำหนดหลักเกณฑ์การผ่อนผันการอนุญาตให้ปลูกสร้างอาคารฉบับลงวันที่ 5 ตุลาคม 2524 ข้อ 2(2) ซึ่งกำหนดให้อาคารที่มีความส