ฎีกาที่ 721/2547

พ.ร.บ.ควบคุมอาคารฯ มาตรา 50 บัญญัติว่า ให้มีคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ และมาตรา 51 (1) บัญญัติว่า ให้คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์มีอำนาจหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยอุทธรณ์คำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่น ส่วนมาตรา 52 วรรคสี่ บัญญัติว่า ถ้าผู้อุทธรณ์ไม่เห็นด้วยกับคำวินิจฉัยอุทธรณ์ให้เสนอคดีต่อศาลภายใน 30 วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำวินิจฉัยอุทธรณ์ ดังนั้น เมื่อจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ซึ่งเป็นคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ได้พิจารณาอุทธรณ์ของโจทก์แล้วมีคำวินิจฉัยยกอุทธรณ์ของโจทก์ ซึ่งถือได้ว่าเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ เมื่อโจทก์ไม่เห็นด้วย โจทก์ย่อมมีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ได้ คำสั่งที่โจทก์ฟ้องขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนนั้น แม้จะลงนามโดยจำเลยที่ 2 ซึ่งดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการสำนักการโยธา แต่ก็เป็นการลงนามในฐานะเป็นผู้ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครซึ่งเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่น ดังนั้น ผู้ที่โต้แย้งสิทธิของโจทก์โดยตรงคือ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครจำเลยที่ 1 หาใช่จำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นผู้ปฏิบัติราชการแทนไม่ ทั้งกรณีไม่ใช่การฟ้องให้จำเลยที่ 2 ต้องรับผิดเป็นส่วนตัว โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 2 แม้โจทก์จะฟ้องคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ขอให้เพิกถอนคำสั่งคณะกรรมการภายในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด และขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นออกใบอนุญาตตามคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารก็ตาม แต่ตามคำฟ้องไม่ปรากฏว่าโจทก์ได้บรรยายฟ้องว่าโจทก์มีสิทธิโดยชอบที่จะดัดแปลงอาคารพิพาทของโจทก์ชั้นที่ 5 ซึ่งเดิมใช้เป็นที่จอดรถยนต์ให้เป็นโรงมหรสพ ตามคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารที่ยื่นต่อเจ้าพนักงานท้องถิ่น แต่กลับบรรยายฟ้องยืนยันว่าคำขอดังกล่าวเป็นคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารพิพาทระหว่างชั้นที่ 6 และที่ 7 ซึ่งไม่ตรงกับข้อความที่ระบุในคำขออนุญาตดัดแปลงอาคาร เท่ากับโจทก์ไม่ได้บรรยายฟ้องว่าจำเลยที่ 1 และที่ 3 ถึงที่ 11 โต้แย้งสิทธิของโจทก์ในการขออนุญาตดัดแปลงอาคารพิพาทที่บริเวณชั้น 5 แม้โจทก์จะแนบสำเนาคำขออนุญาตดัดแปลงอาคารมาท้ายฟ้องก็ไม่เป็นประโยชน์แก่คดีของโจทก์ เพราะตามคำฟ้องไม่มีประเด็นให้วินิจฉัยเกี่ยวกับการดัดแปลงอาคารพิพาทที่บริเวณชั้น 5 ว่าเข้าข้อยกเว้นข้อ 49 ของกฎกระทรวง ฉบับที่ 33ฯ หรือไม่ ศาลไม่อาจพิพากษาบังคับคดีให้เป็นไปตามคำขอท้ายฟ้องของโจทก์ได้

โจทก์ฟ้องว่า โจทก์เป็นนิติบุคคลประเภทบริษัทจำกัด โจทก์ได้มอบอำนาจให้นายไพโรจน์ โรจนเกียรติ ฟ้องคดีนี้ โจทก์ในฐานะผู้ประกอบธุรกิจการค้าได้ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารคอนกรีตเสริมเหล็ก 12 ชั้น (มีชั้นใต้ดิน 1 ชั้น) จำนวน 1 หลัง บนที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ 31484 ถึง 31488, 3985, 33089, 30217, 883, 12725 ถึง 12728, 33485 และ 3984 แขวงบางบำหรุ เขตบางพลัด กรุงเทพมหานคร ต่อเจ้าพนักงานท้องถิ่น และโจทก์ได้รับใบอนุญาตซึ่งใช้ได้นับตั้งแต่วันที่ 7 กันยายน 2533 จนถึงวันที่ 7 กันยายน 2534 ต่อมาวันที่ 29 ธันวาคม 2535 โจทก์ได้ยื่นคำขออนุญาตเปลี่ยนแปลงการก่อสร้างภายในอาคารชั้นที่ 6 เพื่อให้เกิดความเหมาะสมโดยจัดเป็นที่จอดรถยนต์ให้มากขึ้นซึ่งไม่มีผลต่อโครงสร้างไม่เพิ่มจำนวนชั้น ไม่เพิ่มความสูง ไม่กระทบภายนอกอาคาร ครั้งปลายเดือนเมษายน 2536 โจทก์ได้รับคำสั่งจากจำเลยที่ 2 ในฐานะผู้อำนวยการสำนักการโยธาปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเจ้าพนักงานท้องถิ่น จำเลยที่ 1 ตามคำสั่งเลขที่ กท 4000/453 ลงวันที่ 23 เมษายน 2536 แจ้งว่าแบบแปลงที่โจทก์ยื่นขออนุญาตแสดงส่วนที่ขออนุญาตดัดแปลงไม่ครบถ้วน ขัดต่อกฎกระทรวง ฉบับที่ 10 (พ.ศ.2528) จัดที่จอดรถยนต์ไม่ถูกต้องตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 7 (พ.ศ.2517) (ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ.2479) และแนบแปลนที่ยื่นขออนุญาตดัดแปลงระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 ถือว่าเป็นการดัดแปลงโดยการเพิ่มชั้น จะต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ซึ่งเมื่อวันที่ 15 พฤศจิกายน 2536 โจทก์ได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ ระหว่างอุทธรณ์ สำนักงานคณะกรรมการควบคุมอาคาร กรมโยธาธิการ มีหนังสือด่วนมาก ลงวันที่ 15 มิถุนายน 2538 แจ้งให้โจทก์ไปชี้แจงข้อเท็จจริงต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์เพื่อประกอบคำวินิจฉัย ต่อมาวันที่ 2 กันยายน 2538 โจทก์ได้รับแจ้งคำวินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์ตามหนังสือที่ มท 0818/1096 ลงวันที่ 31 สิงหาคม 2538 ซึ่งโจทก์ไม่เห็นพ้องด้วย เพราะไม่เปิดโอกาสให้โจทก์ได้รับทราบถึงเหตุผลและข้อบกพร่องเพื่อดำเนินการแก้ไขเปลี่ยนแปลงให้ถูกต้องตามกฎระเบียบและข้อบังคับในกฎกระทรวง คำสั่งที่ว่าโจทก์จัดที่จอดรถยนต์ไม่ถูกต้องตามกฎกระทรวงและแบบแปลนที่ขออนุญาต ดัดแปลงระหว่างชั้นที่ 6 และชั้นที่ 7 ถือเป็นการดัดแปลง การดัดแปลงเพิ่มชั้นจะต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวงฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) นั้น ที่จริงแล้วชั้นที่ 7 ตามแบบคำขออนุญาตไม่มีการเปลี่ยนแปลงแต่อย่างใด นอกจากนี้ ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 33 (พ.ศ.2535) ข้อ 49 ได้บัญญัติไว้ว่า การก่อสร้าง ดัดแปลงหรือเปลี่ยนการใช้อาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญ่พิเศษที่ได้ยื่นคำขออนุญาตหรือได้รับอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคารไว้แล้วก่อนวันที่กฎกระทรวงนี้ใช้บังคับ ให้ได้รับยกเว้นไม่ต้องปฏิบัติตามกฎกระทรวงนี้ เมื่อใบอนุญาตก่อสร้างอาคารพิพาทได้ออกให้แก่โจทก์ก่อนวันที่กฎกระทรวงฉบับนี้ใช้บังคับ โจทก์จึงสามารถดำเนินการดัดแปลงอาคารได้ สำหรับหนังสือขอเชิญประชุมนั้นไปถึงโจทก์ก่อนวันประชุมเพียง 1 วัน โดยพิมพ์วันนัดหมายคลาดเคลื่อน ทำให้โจทก์ไม่สามารถไปชี้แจงได้ คำวินิจฉัยอุทธรณ์ของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์คลาดเคลื่อนต่อคำสั่งที่ออกและพยานหลักฐานที่โจทก์ได้ยื่นไว้แล้วและคลาดเคลื่อนต่อมาตรา 51 แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 โจทก์ไม่ได้ดำเนินการดัดแปลงตามความหมายของกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคารในชั้นที่ 6 เพราะไม่ได้เพิ่มความสูง ไม่เพิ่มขนาด ไม่กระทบต่อภายนอกอาคารและไม่กระทบต่อโครงสร้าง เป็นการจัดสรรประโยชน์ใช้สอยในพื้นที่เพื่อเพิ่มที่จอดรถยนต์ให้สูงสุดเท่านั้น ขอให้เพิกถอนคำสั่งเจ้าพนักงานท้องถิ่นที่ออกโดยจำเลยที่ 1 และที่ 2 เลขที่ กท 4000/453 ลงวันที่ 23 เมษายน 2536 คำวินิจฉัยอุทธรณ์ของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ (ที่ 636 - 38/2538) ที่ออกโดยจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ซึ่งแจ้งให้โจทก์ทราบตามหนังสือที่ มท 0818/1096 ลงวันที่ 31 สิงหาคม 2538 กับให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นผู้มีอำนาจรับผิดชอบตามกฎหมายออกใบอนุญาตตามคำขอแก่โจทก์ตามคำขอเลขรับที่ 1151/2535 และ 1152/2535 ลงวันที่ 29 ธันวาคม 2535 จำเลยทั้งสิบเอ็ดให้การ ขอให้ยกฟ้อง ศาลชั้นต้นวินิจฉัยว่า โจทก์ไม่นำสืบว่าจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 โต้แย้งสิทธิของโจทก์ จึงฟังได้ว่าจำเลยที่ 3 ถึงที่ 11 ไม่ได้โต้แย้งสิทธิของโจทก์ การที่จำเลยมีคำสั่งให้โจทก์แก้ไขเปลี่ยนแปลงแผนผังตามคำสั่งเลขที่ กท 4000/453 เป็นคำสั่งที่ออกโดยชอบด้วยกฎหมาย และตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.2522 มาตรา 51 ให้อำนาจคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์มีหนังสือเรียกบุคคลที่เกี่ยวข้องมาให้ถ้อยคำหรือให้ส่งเอกสารเพื่อประกอบการพิจารณา แม้จะฟังว่ามีการกำหนดวันนัดประชุมผิดพลาดทำให้โจทก์ไม่มีโอกาสชี้แจง ก็ไม่ทำให้คำวิ