ฎีกาที่ 7277/2549

ผู้คัดค้านเป็นหน่วยงานทางปกครองที่จัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายฝ่ายมหาชนทำสัญญาจ้างเหมาออกแบบรวมก่อสร้างโครงการทางด่วนกับผู้ร้องทั้งสาม ผู้คัดค้านทำโดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายในฐานะหน่วยงานทางปกครองที่เป็นองค์กรนิติบุคคลข้อ 17 ของประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 290 บัญญัติให้มีผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทยเป็นผู้กระทำการในนามผู้คัดค้านในกิจการที่เกี่ยวกับบุคคลภายนอกและเป็นผู้กระทำการแทนผู้คัดค้านตามบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าว การใช้อำนาจของผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทยซึ่งกระทำการในนามผู้คัดค้านจะผูกพันผู้คัดค้านต่อเมื่ออยู่ภายใต้หลักความชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือ นอกจากจะต้องอยู่ภายในขอบเขตแห่งอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายที่จัดตั้งกำหนดไว้เป็นไปตามระเบียบวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองและไม่ฝ่าฝืนบทบัญญัติแห่งกฎหมายหรือกฎระเบียบและข้อบังคับที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายแล้ว การใช้อำนาจของผู้คัดค้านจะต้องมิใช่เป็นการใช้อำนาจโดยมิชอบหรือมีการบิดผันอำนาจทางหนึ่งทางใดอีกด้วย ผู้คัดค้านโต้แย้งคำพิพากษาศาลชั้นต้นที่วินิจฉัยว่า นิติกรรมหรือสัญญาจ้างเหมาออกแบบรวมก่อสร้างโครงการทางด่วนหากมีการทำขึ้นเพราะกลฉ้อฉลก็เป็นเพียงโมฆียะ เมื่อไม่มีการบอกล้าง ก็ไม่ทำให้สัญญาจ้างดังกล่าวตกเป็นโมฆะนั้นไม่ชอบ โดยผู้คัดค้านอ้างทำนองเดียวกันกับที่ได้ยกข้อต่อสู้ไว้แล้วว่า ในการทำสัญญาจ้างเหมาออกแบบรวมก่อสร้างโครงการทางด่วน มีการทุจริตและประพฤติมิชอบ เอื้อประโยชน์แก่ผู้ร้อง ก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐ มีเจ้าหน้าที่ของรัฐร่วมมือกับผู้ร้อง โดยเฉพาะ ศ. ซึ่งดำรงตำแหน่งผู้ว่าการของผู้คัดค้านในขณะนั้นและเป็นผู้ลงนามในสัญญาจ้างดังกล่าวในนามผู้คัดค้านกระทำโดยมิชอบหลายประการ ทั้ง ศ. และเจ้าหน้าที่อื่นและเจ้าหน้าที่รัฐหน่วยอื่น ๆ รับประโยชน์จากผู้ร้อง สัญญาจ้างดังกล่าวจึงตกเป็นโมฆะ เป็นการกล่าวอ้างว่า การใช้อำนาจของ ศ. และเจ้าหน้าที่รัฐคนอื่นดังกล่าวกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 290 ซึ่งเป็นกฎหมายฝ่ายมหาชน เป็นการโต้แย้งว่า คำพิพากษาศาลชั้นต้นในส่วนนี้ฝ่าฝืนต่อบทบัญญัติของประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 290 อันเป็นกฎหมายเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชนซึ่งผู้คัดค้านย่อมอุทธรณ์ได้ตาม พ.ร.บ.อนุญาโตตุลาการ พ.ศ.2545 มาตรา 45 (2) ซึ่งบัญญัติไว้อย่างเดียวกับพ.ร.บ.อนุญาโตตุลาการ พ.ศ.2530 มาตรา 26 (2) ศ. ช่วยเหลือผู้ร้องโดยเห็นแก่ประโยชน์ที่ผู้ร้องจัดให้จึงถือว่าการใช้อำนาจในฐานะผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทยของ ศ. ที่ลงนามในสัญญาจ้างเหมาออกแบบรวมก่อสร้างโครงการทางด่วนเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบด้วยกฎหมาย และขณะเดียวกันการที่ผู้ร้องเพิ่มทุนและจัดสรรหุ้นของบริษัท ท. ให้แก่ ศ. กับเจ้าหน้าที่ของรัฐคนอื่นมีสิทธิซื้อหุ้นในฐานะผู้มีอุปการะคุณก่อนทำสัญญาจ้างเหมาออกแบบรวมก่อสร้างโครงการทางด่วนถือได้ว่าผู้ร้องได้ให้ผลประโยชน์แก่ ศ. และเจ้าหน้าที่เกี่ยวกับการทำสัญญาจ้างเหมาออกแบบรวมก่อสร้างโครงการทางด่วน โดยเอื้อประโยชน์แก่ผู้ร้อง กรณีต้องถือว่า ในการทำสัญญาดังกล่าวของผู้ร้อง ผู้ร้องใช้สิทธิโดยไม่สุจริต สัญญาจ้างเหมาออกแบบรวมก่อสร้างโครงการทางด่วนซึ่งเกิดจากการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชน จึงไม่มีผลผูกพันผู้คัดค้าน คำชี้ขาดอนุญาโตตุลาการที่ชี้ขาดให้ผู้คัดค้านชำระเงินให้แก่ผู้ร้องตามสัญญาที่เกิดขึ้นจากการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายดังกล่าวนั้นหากศาลบังคับให้ตามคำชี้ขาดนั้นย่อมเป็นการขัดต่อความสงบเรียบร้อยของประชาชนชอบที่ศาลชั้นต้นจะปฏิเสธไม่รับบังคับให้ตาม พ.ร.บ.อนุญาโตตุลาการ พ.ศ.2545 มาตรา 44 ดังนั้นคำพิพากษาของศาลชั้นต้นที่บังคับตามคำชี้ขาดขออนุญาตโดยตุลาการดังกล่าวจึงฝ่าฝืนต่อกฎหมายอันเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชน

ผู้ร้องทั้งสามยื่นคำร้องว่า ผู้ร้องทั้งสามในนามกิจการร่วมค้า บีบีซีดี มีฐานะเป็นเจ้าหนี้ตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการในข้อพิพาทหมายเลขแดงที่ 36/2544 ระหว่าง ผู้ร้องทั้งสามกับผู้คัดค้าน ซึ่งคณะอนุญาโตตุลาการแห่งสถาบันอนุญาโตตุลาการมีคำชี้ขาดเป็นเอกฉันท์เมื่อวันที่ 20 กันยายน 2544 ให้ผู้คัดค้านชำระเงินให้แก่ผู้ร้องทั้งสาม จำนวน 3,371,446,114 บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี นับแต่วันที่ 2 พฤศจิกายน 2542 เป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จและเงินจำนวน 2,668,447,140 บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ของต้นเงินดังกล่าว นับแต่วันที่ 15 มกราคม 2543 เป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ แต่ผู้คัดค้านหาได้ปฏิบัติตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการดังกล่าวไม่ กลับมีหนังสือแจ้งให้ผู้ร้องทั้งสามนำเรื่องเข้าสู่การพิจารณาของศาลยุติธรรม จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาและบังคับให้ผู้คัดค้านชำระเงินจำนวนดังกล่าวให้แก่ผู้ร้องทั้งสามตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการ ผู้คัดค้านยื่นคำคัดค้านว่า ตามพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ.2530 ซึ่งเป็นกฎหมายที่ใช้บังคับในขณะทำสัญญาอนุญาโตตุลาการในคดีนี้กำหนดให้อนุญาโตตุลาการชี้ขาดข้อพิพาทเฉพาะคดีแพ่ง แต่ต่อมามีพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 บัญญัติให้สัญญาอนุญาโตตุลาการดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครอง ข้อกำหนดในสัญญาจ้างเหมาออกแบบรวมก่อสร้างโครงการทางด่วนสายบางนา - บางพลี - บางประกง ที่ให้เสนอข้อพิพาทต่ออนุญาโตตุลาการเพื่อชี้ขาดจึงไม่มีผลผูกพันตามกฎหมาย การบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการจึงขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชนและถึงหากศาลจะเห็นว่าเรื่องนี้อยู่ในขอบเขตแห่งสัญญาอนุญาโตตุลาการ ผู้คัดค้านก็เห็นว่าการดำเนินการทางอนุญาโตตุลาการที่ได้กระทำไปไม่ชอบด้วยกฎหมายที่ไม่นำเอากระบวนพิจารณาทางปกครองมาวินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาท สัญญาดังกล่าวทำขึ้นโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐและผู้คัดค้านที่เกี่ยวข้องกับการทำสัญญาร่วมกับผู้ร้องทั้งสามมีพฤติการณ์ฉ้อฉลหลายประการ เป็นต้นมา ผู้คัดค้านลงนามทำสัญญากับผู้ร้องทั้งสามซึ่งไม่มีคุณสมบัติตามข้อกำหนดตามระเบียบ เป็นการเอื้อประโยชน์ให้ผู้ร้องทั้งสามเป็นผู้รับจ้างตามสัญญาไม่ชอบด้วยระเบียบข้อกำหนด ผู้ว่าการของผู้คัดค้านในขณะนั้นปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบในการอนุมัติให้ผู้คัดค้านดำเนินการโครงการทางด่วนสายนี้ จนกระทั่งได้มีการลงนามในสัญญาในเวลาต่อมา อันมีลักษณะเร่งรีบ เนื่องจากความไม่พร้อมในเรื่องการส่งมอบพื้นที่ก่อสร้าง และลงนามก่อนเลือกตั้งทั่วไปเพียง 4 วัน และมีการว่าจ้างวิศวกรที่ปรึกษาภายหลังลงนามในสัญญาแล้ว 3 เดือน ทำให้มีปัญหาเรื่องการปฏิบัติตามเงื่อนไขของสัญญา เรื่อง การอนุมัติแบบและการส่งมอบพื้นที่ จนเป็นเหตุให้ผู้ร้องทั้งสามนำไปใช้เป็นข้ออ้างในการขอขยายระยะเวลาและเรียกร้องเงินเพิ่มในเวลาต่อมา นอกจากนี้ ในขณะนั้นผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทยบางคนถือหุ้นอยู่ในบริษัทผู้ร้องที่ 2 โดยซื้อในราคาจองก่อนเข้าตลาดหลักทรัพย์ และขายไปภายหลังลงนามในสัญญาแล้ว และยังมีเจ้าหน้าที่ระดับสูงของผู้คัดค้านอีกหลายคนได้รับสิทธิจองหุ้นของผู้ร้องที่ 2 และหุ้นของบริษัททางด่วนกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) ซึ่งเป็นบริษัทในเครือของผู้ร้องที่ 2 ในราคาจัดจำหน่าย ทำให้ผู้ซื้อหุ้นจองดังกล่าวได้ประโยชน์ส่วนต่างของราคาซื้อเมื่อเข้าสู่ตลาดหลักทรัพย์ อันมีลักษณะให้ประโยชน์แก่บุคคลดังกล่าว นอกจากนี้ คณะกรรมการการทางพิเศษแห่งประเทศไทยได้อนุมัติให้ผู้คัดค้านว่าจ้างบริษัทหลุยส์เบอร์เยอร์อินเตอร์เนชั่นแนล อิงค์ เป็นวิศวกรที่ปรึกษาของผู้คัดค้าน แต่เจ้าหน้าที่ของผู้คัดค้านกลับลงนามในสัญญาจ้างบริษัทดังกล่าว และบริษัทซี คอนซัลท์เอ็นจิเนียริ่ง จำกัด ซึ่งขัดต่อมติของคณะกรรมการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย จากข้อเท็จจริงดังกล่าวมาแสดงให้เห็นว่า เจ้าหน้าที่ของผู้คัดค้านผู้มีหน้าที่ดำเนินการตามโครงการได้สมคบกับผู้ร้องทั้งสามและวิศวกรที่ปรึกษามีพฤติการณ์ฉ้อฉล หากให้มีการบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการตามคำร้องของผู้ร้องทั้งสามที่เกิดจากสัญญาอันได้มาจากกลฉ้อฉลดังกล่าวข้างต้นจะทำให้ผู้คัดค้านและประชาชนได้รับความเสียหายที่จะต้องนำเงินภาษีอากรของประชาชนทั้งประเทศมาใช้อันจะเป็นการขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน อนึ่ง อนุญาโตตุลาการผู้ร่วมทำคำชี้ขาดคดีนี้มีพฤติการณ์ไม่มีความเป็นอิสระและไม่มีความเป็นกลาง ขัดต่อข้อบังคับกระทรวงยุติธรรมว่าด้วยอนุญาโตตุลาการ สถาบันอนุญาโตตุลาการ กระทรวงยุติธรรม ข้อ 14 โดยมิได้ดำเนินกระบวนพิจารณาให้เป็นไปโดยถูกต้องเป็นธรรม และเป็นไปตามข้อบัญญัติของกฎหมาย และมีความโน้มเอียงที่จะเอื้อประโยชน์ให้แก่ผู้ร้องทั้งสามดังเช่นในการกำหนดประเด็นข้อพิพาทในเรื่องค่าเสียหาย ประธานอนุญาโตตุลาการได้กล่าวว่า