ฎีกาที่ 7496/2538

พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 26 และมาตรา 27 กำหนดเวลาไว้เป็นการเด็ดขาด กล่าวคือเมื่อผู้ขอใบอนุญาตเสนอแบบแปลน แผนผังบริเวณ รายการประกอบแบบแปลนและรายการคำนวณถูกต้องตามกฎกระทรวงที่ออกตามมาตรา 8 และข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ออกตามมาตรา 9 หรือมาตรา 10 แล้ว เจ้าพนักงานท้องถิ่นจะต้องออกใบอนุญาตหรือมีคำสั่ง ไม่อนุญาตและแจ้งคำสั่งให้ผู้ขอรับใบอนุญาตทราบโดยตรง ไม่ชักช้า แต่ต้องไม่เกินกำหนดระยะเวลาตามมาตรา 26 และมิอาจอ้างเหตุอื่นนอกจากที่บัญญัติไว้ในมาตรา 26 มาเป็นเหตุไม่มีคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตตามคำขอได้ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นผู้แทนของกรุงเทพมหานครจำเลยที่ 1 มิได้มีคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตตามคำขอของโจทก์ที่ขอรับใบอนุญาตก่อสร้างอาคารจนพ้นกำหนดเวลาตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522มาตรา 26 เป็นการกระทำที่ฝ่าฝืนต่อกฎหมาย แม้ข้ออ้างในการที่ไม่มีคำสั่งตามกำหนดเวลาที่กฎหมายกำหนดไว้จะเป็นเรื่องของการรักษาผลประโยชน์สาธารณะตามอำนาจหน้าที่อย่างหนึ่งของจำเลยที่ 1 ก็ไม่อาจอ้างมาทำให้โจทก์ต้องรับภาระนั้นแต่ผู้เดียวได้ตามกฎหมาย จำเลยที่ 1 ต้องชดใช้ความเสียหายจากการที่โจทก์มิได้ใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินของตนตามบทกฎหมายและกฎข้อบังคับที่ชอบด้วยกฎหมายในขณะนั้น ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครจำเลยที่ 2 เป็นผู้แทนของกรุงเทพมหานครจำเลยที่ 1 ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ เนื่องจากอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของจำเลยที่ 2 ในฐานะดังกล่าวเป็นอำนาจหน้าที่ในการสั่งการวินิจฉัย ที่จำเลยที่ 2 มิได้มีคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตตามคำขอของโจทก์ตามอำนาจหน้าที่จนพ้นเวลาที่กฎหมายกำหนดอันเป็นการฝ่าฝืนกฎหมายก็เพราะจำเลยที่ 2 คำนึงถึงนโยบายของจำเลยที่ 1 และรัฐมนตรี ที่จะอนุรักษ์บริเวณที่โจทก์ขอใบอนุญาตก่อสร้างไว้เป็น บริเวณกรุงรัตนโกสินทร์ชั้นนอกโดยไม่ปรากฏว่าจำเลยที่ 2มีเจตนาไม่สุจริตหรือกลั่นแกล้งโจทก์ การสั่งการวินิจฉัยของจำเลยที่ 2 ในพฤติการณ์ดังกล่าวย่อมอยู่ภายในขอบเขตของอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของจำเลยที่ 2 จำเลยที่ 2 จึงได้รับยกเว้นตามกฎหมายไม่ต้องรับผิดเป็นส่วนตัว ค่ามัดจำที่ดินที่โจทก์จะซื้อเพื่อใช้ในการก่อสร้างอาคาร เมื่อโจทก์ไม่ได้รับอนุญาตให้ก่อสร้างโจทก์จึงไม่ได้ซื้อที่ดินดังกล่าว โจทก์จึงถูกริบมัดจำไปเป็นค่าเสียหายพิเศษที่โจทก์ได้รับ กรุงเทพมหานครจำเลยที่ 1ย่อมไม่เคยทราบความเสียหายที่จะเกิดนี้มาก่อน ทั้งโจทก์ก็ไม่เคยแจ้งเตือนจำเลยที่ 1 จึงเป็นค่าเสียหายไกลกว่าเหตุโจทก์จึงไม่มีสิทธิเรียกร้องจากจำเลย ค่าออกแบบ ค่าคำนวณการก่อสร้างของสถาปนิกและวิศวกรนั้น เมื่อโจทก์จะก่อสร้างอาคารตามที่ขออนุญาต โจทก์ต้องยื่น แบบแปลนรายการคำนวณและผังแบบแปลนตามกฎหมาย เมื่อโจทก์ ไม่ได้รับอนุญาตให้ก่อสร้าง โจทก์ย่อมมีสิทธิได้รับค่าเสียหายส่วนนี้ โจทก์ได้จ่ายค่าจ้างศึกษาโครงการแล้ว แต่โจทก์จะตัดสินใจดำเนินการหรือไม่อยู่ที่ว่าโครงการนั้นคุ้มค่าลงทุนหรือไม่ หากไม่คุ้มค่าลงทุนโจทก์ก็ต้องงดโครงการ และย่อมต้องเสียค่าศึกษาโครงการอยู่ดี ค่าศึกษาโครงการจึงเป็นค่าเสียหายที่ไกลกว่าเหตุ ค่าเสียโอกาสและเวลานั้น หากโครงการของโจทก์ได้รับอนุญาต แล้วกิจการของโจทก์อาจไม่ประสบความสำเร็จและประสบการขาดทุน ก็ได้ ไม่มีความแน่นอน การที่โจทก์ไม่ได้ก่อสร้างอาคาร ตามโครงการจะถือว่าเป็นการเสียโอกาสและเวลาที่จำเลย ต้องรับผิดชดใช้ให้ไม่ได้

โจทก์ฟ้องว่า เมื่อวันที่ 24 กรกฎาคม 2527 โจทก์ได้ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารตึก 17 ชั้น และชั้นใต้ดิน 1 ชั้น 1 หลังเพื่อใช้เป็นอาคารพาณิชย์ สำนักงานและโรงภาพยนต์ ที่ถนนมหาไชยแขวงวังบูรพาภิรมย์ เขตพระนคร กรุงเทพมหานคร เจ้าหน้าที่ได้รับเรื่องราวแล้วพิจารณาเห็นว่าแบบคำขอก่อสร้างอาคารของโจทก์บางส่วนขัดต่อกฎหมาย จึงมีคำสั่งให้เปลี่ยนแปลงหรือแก้ไขโจทก์แก้ไขแล้วส่งคืนให้พิจารณาใหม่อีกครั้งหนึ่ง เจ้าหน้าที่พิจารณาแล้วเห็นว่าแบบของโจทก์ไม่มีส่วนใดขัดต่อกฎหมาย กฎกระทรวงระเบียบหรือกฎหมายอื่นใด เห็นสมควรอนุญาต และได้เสนอแบบพร้อมคำขออนุญาตก่อสร้างของโจทก์ทั้งหมดเพื่อพิจารณาตามลำดับขั้นตอน จนกระทั่งสุดท้ายต้องให้จำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นตรวจพิจารณาอนุญาตหรือไม่อนุญาต ปรากฏว่าจำเลยที่ 2 ในฐานะส่วนตัวและในฐานะผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครได้รับเรื่องราวของโจทก์แล้วตั้งแต่เดือนพฤษภาคม 2528แต่เพิกเฉยไม่สั่งการอย่างใดอย่างหนึ่งโดยไม่แจ้งเหตุผลและเหตุขัดข้องให้โจทก์ทราบทั้ง 1 ที่จำเลยที่ 2 ทราบดีแล้วว่าตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 26 จะต้องออกใบอนุญาตหรือมีหนังสือแจ้งคำสั่งไม่อนุญาตพร้อมเหตุผลให้ผู้ขออนุญาตทราบภายใน 45 วัน นับแต่วันที่ได้รับคำขอโจทก์และผู้แทนโจทก์ได้พยายามติดตามเรื่องราวและแจ้งให้จำเลยที่ 2 ทราบตลอดมาว่า โครงการของโจทก์เป็นธุรกิจต้องลงทุนนับร้อยล้านบาทหากปล่อยให้เนิ่นช้าไม่สั่งการอย่างใดอย่างหนึ่งแล้วจะทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายหลายล้านบาท จำเลยทั้งสองทราบถึงความเดือดร้อนและความเสียหายของโจทก์ตลอดมาแต่ก็ยังเพิกเฉยจนบัดนี้ ถือว่าเป็นการจงใจหรือประมาทเลินเล่อที่จะไม่ปฏิบัติตามบทบัญญัติของกฎหมาย ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายคือ ถูกเจ้าของที่ดินซึ่งจะใช้ปลูกสร้างอาคารเลิกสัญญาจะซื้อขายและริบเงินมัดจำที่วางไว้จำนวน 10,000,000 บาท ต้องจ่ายค่าออกแบบและค่าคำนวณในการก่อสร้างของสถาปนิกและวิศวกรจำนวน 5,000,000 บาทต้องจ่ายค่าศึกษาโครงการให้แก่นักวิชาการที่ชำนาญการเฉพาะจำนวน 200,000 บาท และค่าเสียโอกาสและเวลาจำนวน 10,000,000 บาทรวมเป็นเงินค่าเสียหายทั้งสิ้นจำนวน 25,200,000 บาท จำเลยทั้งสองจะต้องรับผิดชำระค่าเสียหายดังกล่าวแก่โจทก์ จึงขอให้บังคับจำเลยทั้งสองร่วมกันใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์จำนวน 25,200,000 บาทพร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปีของต้นเงินดังกล่าว นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ จำเลยทั้งสองให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 2ให้รับผิดเป็นส่วนตัว เพราะในฐานะส่วนตัวของจำเลยที่ 2ไม่มีอำนาจและหน้าที่สั่งการอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้โจทก์ทำการก่อสร้างอาคารตามฟ้อง จำเลยทั้งสองมิได้กระทำการกอย่างใดอันเป็นการละเมิดต่อโจทก์ คำขออนุญาตก่อสร้างอาคารของโจทก์ยังอยู่ในระหว่างดำเนินการตรวจพิจารณาของเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1เนื่องจากสถานที่ที่ขออนุญาตก่อสร้างอาคารอยู่ในเขตที่กำหนดเป็นบริเวณกรุงรัตนโกสินทร์ชั้นนอกก ซึ่งรัฐบาลมีนโยบายอนุรักษ์พื้นที่ดังกล่าวไว้ และจำเลยที่ 1 ได้ดำเนินการเสนอรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเพื่อลงนามประกาศกำหนดบริเวณห้ามก่อสร้างอาคารบางชนิดหรือบางประเภท อาคารที่โจทก์ขออนุญาตก่อสร้างเป็นอาคารขนาดใหญ่ มีพื้นที่เกินกว่า 300 ตารางเมตร จึงขัดต่อนโยบายตามที่จำเลยที่ 1 กำหนดเพื่อออกประกาศ การพิจารณาอนุญาตหรือไม่อนุญาตต้องดำเนินการด้วยความรอบคอบ จำเป็นต้องผ่านขั้นตอนยิ่งกว่าการขอปลูกสร้างในบริเวณพื้นที่ซึ่งรัฐบาลมิได้มีนโยบายอนุรักษ์ไว้เป็นบริเวณกรุงรัตนโกสินทร์ โดยเฉพาะการใช้อาคารที่โจทก์ขออนุญาตก่อสร้างอาจก่อให้เกิดปัญหาการจราจรการที่จะพิจารณาอนุญาตจำเลยที่ 1 จำต้องหารือคณะกรรมการควบคุมอาคารกระทรวงมหาดไทย คณะกรรมการโครงการกรุงรัตนโกสินทร์ และคณะกรรมการจัดระบบการจราจรทางบก จำเลยทั้งสองไม่เคยเพิกเฉย ไม่นำพาในการปฏิบัติหน้าที่ราชการ แต่ได้ปฏิบัติหน้าที่ราชการตามอำนาจหน้าที่ด้วยความรอบคอบสุจริตและชอบด้วยกฎหมาย โดยคำนึงถึงประโยชน์ของทางราชการและยึดถือปฏิบัติตามนโยบายของรัฐบาล รวมทั้งนโยบายของจำเลยที่ 1 ด้วยการปฏิบัติให้เป็นไปตามมติของที่ประชุมคณะผู้บริหารของจำเลยที่ 1 ขอให้ยกฟ้อง ศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้อง โจทก์อุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน โจทก์ฎีกา ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า "ข้อเท็จจริงฟังได้ว่า โจทก์มีความประสงค์จะปลูกสร้างอาคารพาณิชย์ 17 ชั้น และชั้นใต้ดิน 1 ชั้น 1 หลังลงในบริเวณที่ดินของบริษัทแกรนด์เธียเตอร์ จำกัด ที่ถนนมหาไชยแขวงวังบูรพาภิรมย์ เขตพระนคร กรุงเทพมหานคร จึงได้ติดต่อขอซื้อที่ดินแปลงดังกล่าวจากบริษัทแกรนด์เธียเตอร์ จำกัดในราคา 80,000,000 บาท ก่อนที่จะมีการก่อตั้งบริษัทโจทก์คณะผู้ถือหุ้นได้ติดต่อว่าจ้างบริษัทดีไซน์กรุ๊ฟ จำกัด เป็นเงิน20,000,000 บาท เพื่อให้ศึกษาโครงการว่าจะคุ้มกับการลงทุนหรือไม่บริษัทด