ฎีกาที่ 799/2545

อธิบดีกรมทางหลวงเป็นเจ้าหน้าที่ผู้ดำเนินการตามพระราชกฤษฎีกาฯและเป็นเจ้าหน้าที่เวนคืนตามพ.ร.บ.เวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฯ ในฐานะอธิบดีกรมทางหลวงย่อมจะต้องดำเนินการต่าง ๆ เพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินเพื่อใช้สร้างทางและ ขยายทางหลวงแผ่นดินตามชื่อของพระราชกฤษฎีกาและพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ดังกล่าว ซึ่งที่ดินดังกล่าว กรมทางหลวง จะดำเนินการเข้าครอบครองอสังหาริมทรัพย์ของผู้อื่นซึ่งตนมิได้มีกรรมสิทธิ์อยู่ก่อนหาได้ไม่ จึงต้องเสนอให้รัฐจัดการ เวนคืนที่ดินบริเวณดังกล่าวเพื่อใช้ก่อสร้างทางและขยายทางหลวงแผ่นดิน ดังนี้ อธิบดีกรมทางหลวงหรือผู้ซึ่งได้รับมอบหมาย จึงเป็นผู้แสดงเจตนาแทนกรมทางหลวง เกี่ยวกับการเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาและพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ดังกล่าว กรมทางหลวงเป็นหน่วยงานของกระทรวงคมนาคม และการสร้างทางหลวงแผ่นดินอยู่ในอำนาจหน้าที่ของกระทรวงคมนาคม ตามพ.ร.บ.ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2534 มาตรา 15 กระทรวงคมนาคมจึงต้องร่วมรับผิดชอบด้วย เมื่อโจทก์ซึ่งเป็นผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนเห็นว่าเงินค่าทดแทนที่ดินที่คณะกรรมการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฯ กำหนดยังไม่เป็นธรรมและรัฐมนตรีว่า การกระทรวงคมนาคม ไม่ได้วินิจฉัยอุทธรณ์ของโจทก์ภายในเวลาที่กฎหมายกำหนด โจทก์ย่อมมีอำนาจฟ้องกระทรวงคมนาคมให้ร่วมรับผิดด้วยได้ หลังจากมีพ.ร.ฎกำหนดแนวทางหลวงที่จะสร้างทางหลวงแผ่นดิน สายกรุงเทพฯ - สมุทรปราการ - บางปะกง- ชลบุรี - ระยอง - จันทบุรี ตราด ตอนศรีราชา - สัตหีบ พ.ศ. 2513 และพ.ร.บ.เวนคืนอสังหาริมทรัพย์เพื่อสร้างและขยายทางหลวงแผ่นดิน สายกรุงเทพฯ - สมุทรปราการ - บางปะกง - ชลบุรี - ระยอง - จันทบุรี - ตราด ตอนศรีราชา - สัตหีบ ในท้องที่อำเภอศรีราชา อำเภอบางละมุง และอำเภอสัตหีบ จังหวัดชลบุรี พ.ศ. 2520 เวนคืนที่ดินของโจทก์จนถึงกลางปี 2537 ฝ่ายจำเลยยังไม่ได้ดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใดกับที่ดินของโจทก์ที่ถูกเวนคืนเลย จนกระทั่งวันที่ 27 กันยายน 2537 จำเลยที่ 2 เพิ่งมีหนังสือแจ้งให้โจทก์ไปรับเงินค่าทดแทนอสังหาริมทรัพย์ที่ถูกเขตทางหลวง ภายหลังจากวันใช้บังคับ พระราชกฤษฎีกาฯ เกือบ 25 ปี โดยไม่ดำเนินการให้มีการจ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินให้แก่โจทก์ภายในเวลาอันสมควร เป็นการจ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินที่ล่าช้าไม่เป็นไปตามครรลองของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และเป็นที่เห็นได้อยู่ในตัวว่าเงินค่าทดแทนที่ดินที่กำหนดโดยใช้วันอันเป็นฐานที่ตั้งแห่งการกำหนดราคาในวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาฯ คือวันที่ 30 ธันวาคม 2513 ย่อมไม่เป็นธรรมต่อโจทก์ และปัจจุบันในกรณีปกติของการดำเนินการเพื่อเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ที่มีการตราพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนตามมาตรา 6 แห่งพ.ร.บ.ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 เจ้าหน้าที่ผู้ดำเนินการตามพระราชกฤษฎีกาฯ จะต้องดำเนินการตามขั้นตอนซึ่งอยู่ในอำนาจของตนภายในอายุพระราชกฤษฎีกาฯซึ่งไม่เกินสี่ปี กล่าวโดยเฉพาะคือต้องจ่ายเงินค่าทดแทนหรือวางเงินค่าทดแทนให้เสร็จสิ้นภายในอายุพระราชกฤษฎีกาฯ ตามขั้นตอนและระยะเวลาที่กำหนดไว้ในพ.ร.บ.ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 มาตรา 9 มาตรา 10 มาตรา 11 มาตรา 13 วรรคสอง และมาตรา 31 การจ่ายเงินค่าทดแทนหรือวางเงินค่าทดแทนโดยเจ้าหน้าที่ผู้ดำเนินการตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนที่ออกตามมาตรา 6 จะดำเนินการเมื่อวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาฯ ประมาณ 2 ปี ถึง 4 ปี หากไม่สามารถดำเนินการให้แล้วเสร็จภายในอายุพระราชกฤษฎีกานั้น ก็ต้องออกพระราชกฤษฎีกาฉบับใหม่ หรือตราพระราชบัญญัติเพื่อเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ตาม พระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. 2530 มาตรา 15 วันอันเป็นฐานที่ตั้งแห่งการกำหนดเงินค่าทดแทนก็จะเปลี่ยนไปเป็นวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาฉบับใหม่หรือเป็นวันใช้บังคับพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฯ แล้วแต่กรณี ดังนั้น การที่จะกำหนดค่าทดแทนที่ดินที่เป็นธรรมแก่โจทก์ผู้ถูกเวนคืนและสังคมได้ต้องใช้หลักเกณฑ์การกำหนดเงินค่าทดแทนอสังหาริมทรัพย์ตามมาตรา 21 วรรคหนึ่ง (1) ถึง (5) เว้นแต่วันอันเป็นฐานที่ตั้งแห่งการกำหนดราคาอสังหาริมทรัพย์เปลี่ยนจากวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกากำหนดแนวทางหลวงฯ มาเป็นกลางปี 2535 โดยเทียบเคียงจากระยะเวลาปกติในกรณีที่เจ้าหน้าที่ผู้ดำเนินการตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนที่ออกตามมาตรา 6 ต้องใช้ในการจ่ายเงินค่าทดแทนหรือวางเงินค่าทดแทน

โจทก์ฟ้อง ขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่ร่วมกันชำระเงินค่าทดแทนที่ดิน ๒๑,๗๐๕,๖๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๙ ต่อปี ในต้นเงิน ๑๙,๓๘๐,๐๐๐ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ จำเลยทั้งสี่ให้การว่า ในการพิจารณากำหนดเงินค่าทดแทนที่ดิน คณะกรรมการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฯ คำนึงถึงสภาพทำเลที่ตั้งของที่ดินของโจทก์ ราคาซื้อขายที่ดินและอื่น ๆ แล้วจึงกำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินไร่ละ ๑๕๐,๐๐๐ บาท หรือตารางวาละ ๓๗๕ บาท เนื้อที่ ๒๕๐ ตารางวา เป็นเงิน ๙๓,๗๕๐ บาท ซึ่งเป็นธรรมแล้ว ขอให้ยกฟ้อง ศาลชั้นต้นพิจารณาแล้ว พิพากษาให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันชำระเงิน ๑๕,๐๐๐,๐๐๐ บาท พร้อมด้วยดอกเบี้ยในอัตราสูงสุดของดอกเบี้ยเงินฝากประเภทฝากประจำของธนาคารออมสิน แต่ไม่เกินอัตราร้อยละ ๙ ต่อปี นับแต่วันที่ ๒๗ กันยายน ๒๕๓๗ จนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ และให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันใช้ค่าฤชาธรรมเนียมแทนโจทก์ โดยกำหนด ค่าทนายความ ๔๐,๐๐๐ บาท จำเลยทั้งสี่อุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน ให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันใช้ค่าทนายความชั้นอุทธรณ์ ๑๐,๐๐๐ บาท แทนโจทก์ จำเลยทั้งสี่ฎีกา ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยปัญหาตามฎีกาของจำเลยทั้งสี่ในข้อแรกที่ฎีกาว่าโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๓ นั้นว่า อธิบดีกรมทางหลวงจำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ผู้ดำเนินการตามพระราชกฤษฎีกาและเป็นเจ้าหน้าที่เวนคืนตามพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ ดังกล่าว ในฐานะอธิบดีกรมทางหลวงย่อมจะต้องดำเนินการต่าง ๆ เพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดินเพื่อใช้สร้างทางและขยาย ทางหลวงแผ่นดินตามชื่อของพระราชกฤษฎีกาและพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ดังกล่าว ซึ่งที่ดินดังกล่าว กรมทางหลวงจำเลยที่ ๑ จะดำเนินการเข้าครอบครองอสังหาริมทรัพย์ของ ผู้อื่นซึ่งตนมิได้มีกรรมสิทธิ์อยู่ก่อนหาได้ไม่ จึงต้องเสนอให้รัฐจัดการเวนคืนที่ดินบริเวณดังกล่าวเพื่อใช้ก่อสร้างทางและขยายทางหลวงแผ่นดิน ดังนี้ จำเลยที่ ๒ หรือผู้ซึ่งได้รับมอบหมายจากจำเลยที่ ๒ จึงเป็นผู้แสดงเจตนาแทนจำเลยที่ ๑ เกี่ยวกับการเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาและพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ดังกล่าว จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานของจำเลยที่ ๓ และการสร้างทางหลวงแผ่นดินสายนี้อยู่ในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๓๔ มาตรา ๑๕ จำเลยที่ ๓ จึงต้องร่วมรับผิดชอบด้วย เมื่อโจทก์ซึ่งเป็นผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนเห็นว่าเงินค่าทดแทนที่ดินที่คณะกรรมการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฯ กำหนดยังไม่เป็นธรรมและจำเลยที่ ๔ ไม่ได้วินิจฉัยอุทธรณ์ของโจทก์ภายในเวลาที่กฎหมายกำหนด โจทก์ย่อมมีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๓ ได้ ฎีกาข้อนี้ของจำเลยทั้งสี่ฟังไม่ขึ้น มีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของจำเลยทั้งสี่ในข้อสุดท้ายว่า เงินค่าทดแทนที่ดินที่ศาลล่างทั้งสองกำหนดให้แก่โจทก์เป็นธรรมหรือไม่ โดยจำเลยทั้งสี่ฎีกาว่า การกำหนดเงินค่าทดแทนนั้น พระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ มาตรา ๒๑ ให้กำหนดโดยคำนึงถึงราคาที่ซื้อขายกันตามปกติในท้องตลาดของอสังหาริมทรัพย์ที่จะต้องเวนคืนตามที่เป็นอยู่ในวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาที่อออกตามมาตรา ๖ สำหรับคดีนี้ได้มีการบังคับใช้พระราชกฤษฎีกากำหนดแนวทางหลวงที่จะสร้างทางหลวงแผ่นดิน สายกรุงเทพฯ - สมุทรปราการ - บางปะกง - ชลบุรี - ระยอง - จันทบุรี - ตราด ตอนศรีราชา - สัตหีบ พ.ศ. ๒๕๑๓ คณะกรรมการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ฯ ได้ประชุมและพิจารณาถึงราคาปานกลางในการเสียภาษีบำรุงท้องที่และราคาซื้อขายที่ดินบริเวณใกล้เคียงกับที่ดินที่ถูก เวนคืนรวมทั้งราคาประเมินของกรมที่ดินแล้วกำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินของโจทก์ไร่ละ๑๕๐,๐๐๐ บาท ซึ่งสูงกว่าราคาประเมินในวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาฯ ไร่ละ ๘๐,๐๐๐ บาท ทั้งต่อมาคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์เงินค่าทดแทนฯ ได้วินิจฉัยเพิ่มเงินค่าทดแทนที่ดินให้แก่โจทก์อีกเป็นไร่ละ ๓๗๕,๐๐๐ บาท ถือว่าเป็นการพยายามหาทางเยียวยาให้โจทก์ได้รับความเป็นธรรมมากขึ้นแล้ว นอกจากนี้ตามคำพิพากษาศาลฎีกาที่ ๖๓๔๑/๒๕๔๐ ได้กำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินให้แก่นายมุข โรจตระการ เจ้าของที่ดินซึ่งตั้งอยู่ริมถนนสุขุมวิทตำบลอำเภอเดียวกันกับที่ดินของโจทก์คดีนี้ ที่ถูกเวนคืนเนื่องจากการดำเนินการตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืน เพื่อสร้างทางหลวงแผ่นดิน หมายเลข ๓๖ สายกรุงเทพฯ - ระยอง ... และตอนทางแยกเข้าท่าเรือแหลมฉบัง... พ.ศ. ๒๕๓๓ ตารางวาละ ๒๓,๐๐๐ บาท ที่ศาลอุทธรณ์กำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินให้แก่โจทก์ตารางวาละ ๖๐,๐๐๐ บาท จึงสูงเกินไป เห็นว่า แม้การพิจารณากำหนดเงินค่าทดแทนให้แก่ผู้มีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนตามปกติต้องคำนึงถึงราคาที่ซื้อขายกันตามปกติในท้องตลาดขายอสังหาริมทรัพย์ที่จะต้องเวนคืนตามที่เป็นอยู่ในวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาฯ ดังที่จำเลยทั้งสี่ฎีกาก็ตามแต่คดีนี้หลังจากมีพระราชกฤษฎีกากำหนดแนวทางหลวงที่จะสร้างทา