ฎีกาที่ 866/2541

การประกอบการขนส่งทางบกมีบทกฎหมายแยกแยะประเภทของการขนส่ง การออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งผู้มีอำนาจออกใบอนุญาตประกอบการขนส่ง การอนุมัติเงื่อนไขในการประกอบการขนส่งที่ต้องระบุในใบอนุญาตประกอบการขนส่งไว้ตามลำดับความสำคัญ กล่าวคือ ถ้าเป็นการประกอบการขนส่งในกรุงเทพมหานคร หรือการขนส่งระหว่างจังหวัดหรือเป็นการขนส่งระหว่างประเทศ เป็นอำนาจของนายทะเบียนกลางเป็นผู้ออกใบอนุญาตตามมาตรา 30ส่วนการออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งในแต่ละจังหวัดรวมทั้งการออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งโดยรถขนาดเล็กนั้นเป็นอำนาจของนายทะเบียนประจำจังหวัดนั้น ๆ ตามมาตรา 30 โดยให้คณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดเป็นผู้อนุมัติเงื่อนไขไว้ในใบอนุญาตตามมาตรา 33เว้นแต่การออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งประจำทางเท่านั้นที่นอกจากจะให้คณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดเป็นผู้อนุมัติเงื่อนไขไว้ในใบอนุญาตตามมาตรา 31 แล้ว ยังต้องได้รับอนุมัติจากคณะกรรมการดังกล่าวตามมาตรา 30 วรรคสอง อีกด้วย เมื่อจำเลยที่ 5 ซึ่งเป็นนายทะเบียนประจำจังหวัดนครศรีธรรมราช พิจารณาคำขออนุญาตประกอบการขนส่งโดยรถขนาดเล็กของโจทก์และของผู้ยื่นคำขอรายอื่นที่ยื่นไว้ภายในกำหนดทุกรายแล้วเห็นว่า โจทก์เป็นผู้มีคุณสมบัติถูกต้องครบถ้วนตามกฎหมายและตามหลักเกณฑ์การพิจารณาออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งโดยรถขนาดเล็กที่กรรมการควบคุมการขนส่งทางบกกลางกำหนดไว้ จึงเห็นควรออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งโดยรถขนาดเล็กให้แก่โจทก์ แล้วนำเรื่องการขออนุญาตพร้อมความเห็นที่ควรออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งให้แก่โจทก์เข้าสู่การพิจารณาของคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดนครศรีธรรมราชเพื่ออนุมัติเงื่อนไขไว้ในใบอนุญาตตามพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. 2522มาตรา 33 คณะกรรมการดังกล่าวโดยอาศัยอำนาจตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 20 ประกอบด้วยมาตรา 33 เฉพาะที่เกี่ยวกับการขออนุญาตประกอบการขนส่งโดยรถขนาดเล็กย่อมมีอำนาจเพียงเฉพาะอนุมัติเงื่อนไขที่เกี่ยวกับจำนวนรถที่ต้องใช้ในการประกอบการขนส่ง ลักษณะ ชนิด ขนาดและสีของรถเครื่องหมายของผู้ประกอบการขนส่งที่ต้องให้ปรากฏประจำรถทุกคัน เส้นทางที่ใช้ในการประกอบการขนส่ง เวลาและจำนวนเที่ยวของการเดินรถ อัตราค่าขนส่งและค่าบริการอย่างอื่นในการขนส่ง ฯลฯ ไว้ในใบอนุญาตตามมาตรา 33 เท่านั้นหามีอำนาจที่จะลงมติออกใบอนุญาตหรือไม่ออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งโดยรถขนาดเล็ก หรือลงมติยกเลิกการยื่นคำขออนุญาตประกอบการขนส่งโดยรถขนาดเล็กของโจทก์ซึ่งจำเลยที่ 5ได้พิจารณาและลงความเห็นว่าสมควรออกใบอนุญาตให้แก่โจทก์ผู้ยื่นคำขอจนเสร็จไปแล้ว หรือลงมติให้จำเลยที่ 5 ไปพิจารณาทบทวนความเห็นใหม่ว่าสมควรที่จะออกใบอนุญาตให้แก่ผู้ยื่นคำขอรายใดอันเป็นการขัดต่อบทกฎหมายที่บัญญัติให้อำนาจไว้หาได้ไม่ เมื่อคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดนครศรีธรรมราชมีมติให้ยกเลิกมติที่ประชุมที่ได้ลงผิดไปเกี่ยวกับการยกเลิกการยื่นคำขออนุญาตประกอบการขนส่งโดยรถขนาดเล็กของโจทก์ โดยให้คำขออนุญาตประกอบการขนส่งของโจทก์ยังคงมีผลในการพิจารณาต่อไปจึงเท่ากับว่าคำขออนุญาตของโจทก์และความเห็นของจำเลยที่ 5ที่เห็นสมควรออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งโดยรถขนาดเล็กให้แก่โจทก์นั้น ยังคงมีผลอยู่ตามเดิม จึงชอบที่จำเลยทั้งห้าในฐานะคณะกรรมการดังกล่าวจำต้องปฏิบัติตามต่อไปด้วย พระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. 2522 มาตรา 33หรือหากเห็นว่า ข้อมูลหรือข้อเท็จจริงที่จะใช้ในการกำหนดเงื่อนไขไม่พอเพียงก็ชอบที่จะเลื่อนการพิจารณากำหนดเงื่อนไขออกไปเพื่อให้จำเลยที่ 5 หามาเพิ่มเติมได้และเมื่อมีการอนุมัติเงื่อนไขแล้วย่อมเป็นหน้าที่ของโจทก์ซึ่งหากได้รับใบอนุญาตประกอบการขนส่งจะต้องขวนขวายปฏิบัติตามเงื่อนไขที่คณะกรรมการกำหนดไว้ ถ้าโจทก์ผู้ที่ได้รับใบอนุญาตประกอบการขนส่งไม่ปฏิบัติตามจำเลยที่ 5 ในฐานะนายทะเบียนประจำจังหวัดย่อมมีอำนาจที่จะสั่งให้โจทก์ปฏิบัติให้ถูกต้อง หรือจัดการแก้ไขให้ถูกต้องภายในระยะเวลาที่กำหนด หากไม่ปฏิบัติหรือไม่แก้ไขให้ถูกต้องจำเลยที่ 5 โดยอนุมัติของคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดนครศรีธรรมราชย่อมมีอำนาจสั่งเพิกถอนใบอนุญาตประกอบการขนส่งของโจทก์ได้ตามมาตรา 46 การที่จำเลยทั้งห้าอ้างว่าคำขออนุญาตประกอบการขนส่งของโจทก์มีรถซ้ำซ้อนคันกัน ไม่แน่ว่าโจทก์จะรวมรถได้จริงทั้ง ๆ ที่ในประกาศรับคำขอก็มิได้กำหนดจำนวนที่จะมีใช้ในการประกอบการขนส่งว่าจะต้องใช้รถทั้งหมดกี่คันและคำขอทุกรายก็มีข้อบกพร่องเกี่ยวกับรถซ้อนคันกันเช่นเดียวกันแล้วด่วนยกขึ้นเป็นสาเหตุลงมติให้จำเลยที่ 5 ไปทบทวนความเห็นที่จะออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งให้แก่โจทก์เสียใหม่ โดยที่ยังไม่มีการกำหนดจำนวนรถเป็นเงื่อนไขไว้ในใบอนุญาตให้โจทก์จำต้องปฏิบัติตาม จึงนอกจากจะไม่เป็นสาระสำคัญในชั้นพิจารณาคำขออนุญาตประกอบการขนส่งเพราะอาจจะกำหนดเป็นเงื่อนไขไว้ในใบอนุญาตดังกล่าวแล้วยังเป็นการก้าวล่วงเข้าไปชี้นำการพิจารณาออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งโดยรถขนาดเล็กซึ่งเป็นอำนาจของจำเลยที่ 5 ในฐานะนายทะเบียนประจำจังหวัดโดยตรงตามพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. 2522 มาตรา 30และมาตรา 33 อันเป็นการกระทำที่เกินขอบอำนาจของคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดที่บัญญัติให้อำนาจไว้ในมาตรา 20 และมาตรา 33 อีกด้วย มติที่ประชุมของคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดนครศรีธรรมราช ที่ไม่กำหนดเงื่อนไขในการที่จะออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งโดยรถขนาดเล็กให้แก่โจทก์ แต่มีมติให้จำเลยที่ 5 ในฐานะนายทะเบียนประจำจังหวัดไปพิจารณาทบทวนความเห็นใหม่ว่าควรออกใบอนุญาตให้แก่ผู้ยื่นขออนุญาตรายใด จึงเป็นมติที่ไม่ชอบ การที่จำเลยที่ 5 กลับความเห็นเดิมแล้วมีความเห็นใหม่กลายเป็นว่าไม่สมควรออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งโดยรถขนาดเล็กให้แก่โจทก์เพราะผลของการประชุมของคณะกรรมการที่พยายามจะให้จำเลยที่ 5 ยกเลิกหรือทบทวนความเห็นเกี่ยวกับคำขอของโจทก์เป็นความเห็นและคำสั่งที่ปราศจากหลักเกณฑ์และเหตุผล ไม่มีกฎหมายให้อำนาจจำเลยที่ 5 ทำให้ถึงเพียงนั้น เป็นการไม่ให้ความคุ้มครองและไม่ให้ความเป็นธรรมแก่โจทก์ที่ควรเป็นผู้มีสิทธิจะได้รับใบอนุญาตประกอบการขนส่งดีกว่าบุคคลอื่นที่มีคุณสมบัติไม่ครบถ้วนสมบูรณ์ หรือที่ไม่ได้ยื่นคำขออนุญาตประกอบการขนส่งภายในเวลาที่ทางราชการประกาศกำหนด และแม้จะยังไม่ได้ชื่อว่าโจทก์เป็นผู้ได้รับใบอนุญาตประกอบการขนส่งโดยสมบูรณ์ แต่โจทก์ผู้มีสิทธิดีกว่าผู้อื่นย่อมมีอำนาจที่จะฟ้องขอให้เพิกถอนมติที่ประชุมคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดนครศรีธรรมราชที่ลงมติให้จำเลยที่ 5 ในฐานะนายทะเบียนประจำจังหวัดพิจารณาทบทวนความเห็นควรออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งว่าควรออกใบอนุญาตให้แก่ผู้ยื่นขอรายใด และย่อมมีอำนาจที่จะฟ้องให้เพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 5 ที่ให้ยกเลิกคำขออนุญาตประกอบการขนส่งโดยรถขนาดเล็กของโจทก์โดยไม่ชอบนั้นเสียได้ และมีผลทำให้คำขออนุญาตประกอบการขนส่งโดยรถขนาดเล็กของโจทก์พร้อมด้วยความเห็นของจำเลยที่ 5 ที่เห็นสมควรออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งโดยรถขนาดเล็กให้แก่โจทก์ยังมีผลอยู่ตามเดิม เป็นอำนาจหน้าที่ของขนส่งจังหวัดในฐานะนายทะเบียนประจำจังหวัดจะพิจารณาดำเนินการตามพระราชบัญญัติการขนส่งทางบกพ.ศ. 2522 มาตรา 33 ต่อไป

โจทก์ฟ้อง ขอให้ศาลมีคำสั่งว่ามติที่ประชุมคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดนครศรีธรรมราชไม่ชอบด้วยกฎหมายและให้เพิกถอนเสีย ให้สั่งว่าคำขออนุญาตประกอบการขนส่งโดยรถขนาดเล็กของโจทก์ที่ยื่นไว้ต่อนายทะเบียนประจำจังหวัดนครศรีธรรมราช ในเส้นทางสายที่ 84005 และสายที่ 84017 ยังมีผลบังคับใช้อยู่ได้ให้สั่งยกเลิกประกาศคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดนครศรีธรรมราช เรื่องให้ผู้ประสงค์จะขออนุญาตประกอบการขนส่งโดยรถขนาดเล็กยื่นคำขออนุญาตประกอบการขนส่งในเส้นทางสายที่ 1 ที่ 2 และที่ 3ตามประกาศฉบับลงวันที่ 2 มีนาคม 2532 เสียขอให้บังคับนายทะเบียนประจำจังหวัดนครศรีธรรมราชออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งโดยรถขนาดเล็กเส้นทางดังกล่าวให้แก่โจทก์ตามเดิม และให้คณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดนครศรีธรรมราช ปฏิบัติตามขั้นตอนพิจารณากำหนดเงื่อนไขตามกฎหมายและอนุมัติในใบอนุญาตประกอบการขนส่งโดยรถขนาดเล็กดังกล่าว จำเลยทั้งห้าให้การว่า จำเลยที่ 1 เป็นประธานคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดนครศรีธรรมราชมีอำนาจหน้าที่ภายในเขตจังหวัดนครศรีธรรมราช ตามพระราชบัญญัติการขนส่งทางบก พ.ศ. 2522 ตามมติคณะกรรมการนโยบายการขนส่งทางบกและคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกกลางและในส่วนที่เกี่ยวกับการออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งโดยรถขนาดเล็กตามมาตรา 33 แห่งพระราชบัญญัติการขนส่งทางบกพ.ศ. 2522 นั้น ขนส่งจังหวัดจะต้องได้รับอนุมัติจากจำเลยที่ 1ร่วมกับคณะกรรมการควบคุมการขนส่งประจำจังหวัดในการกำหนดเงื่อนไขไว้ในใบอนุญาตเสียก่อน จึงจะออกใบอนุญาตให้แก่ผู้ประกอบการขนส่งโดยรถขนาดเล็กได้ สำหรับความเห็นของจำเลยที่ 5 ที่ว่าควรออกใบอนุญาตประกอบการขนส่งให้แก่โจทก์ในเส้นทางสายที่ 84005 และสายที่ 84017ไม่ได้ทำให้โจทก์เป็นผู้ได้รับใบอนุญาตให้ประกอบการขนส่งโดยรถขนาดเล็กในเส้นทางอีก 2 สายดังกล่าวแต่อย่างใดโจทก์จะเป็นผู้ได้รับใบอนุญาตก็ต่อเมื่อคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดนครศรีธรรมราชได้อนุมัติและกำหนดเงื่อนไขในใบอนุญาตแล้วเท่านั้น โจทก์ยังไม่เป็นผู้ได้รับอนุญาตและไม่มีสิทธิกระทำการใด ๆ ในเส้นทางสายที่ 84005 และสายที่ 84017 เมื่อโจทก์ยังเป็นผู้ไม่ได้รับใบอนุญาตและไม่มีสิทธิใด ๆ ในเส้นทางทั้ง 2 สายดังกล่าวทั้งการมีมติของจำเลยทั้งห้าในการประชุมดังกล่าวเป็นการใช้ดุลพินิจของเจ้าพนักงานในการปฏิบัติหน้าที่ในฐานะคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดซึ่งได้รับการแต่งตั้งตามกฎหมาย โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้องขอให้ยกฟ้อง ศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้อง โจทก์อุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์ภาค 3 พิพากษายืน โจทก์ฎีกา ศาลฎีกาแผนกคดีปกครองวินิจฉัยว่า ข้อเท็จจริงฟังเป็นยุติโดยคู่ความมิได้โต้เถียงว่า จำเลยทั้งห้าต่างเป็นกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดนครศรีธรรมราชมีจำเลยที่ 1 ในฐานะผู้ว่าราชการจังหวัดนครศรีธรรมราชเป็นประธานกรรมการ จำเลยที่ 5 ขนส่งจังหวัดเป็นกรรมการและเลขานุการคณะกรรมการและเป็นนายทะเบียนประจำจังหวัดนครศรีธรรมราชมีอำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติการขนส่งทางบกพ.ศ. 2522 ภายในเขตจังหวัดนครศรีธรรมราช เมื่อปี 2531คณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดนครศรีธรรมราชโดยจำเลยที่ 1 ในฐานะประธานกรรมการได้ออกประกาศของคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดนครศรีธรรมราชเรื่อง ให้ผู้ประสงค์จะขออนุญาตประกอบการขนส่งโดยรถขนาดเล็กยื่นคำขออนุญาตประกอบการขนส่ง 4 เส้นทางได้แก่เส้นทางสายที่ 84004 ปากพนัง - หัวไทร สายที่ 84005นครศรีธรรมราช - ปากลง สายที่ 84017 หัวไทร - ควนชลิตและสายที่ 84014 นครศรีธรรมราช - เชียรใหญ่ มีผู้ยื่นคำขอรวม 3 ราย และโจทก์เป็นผู้หนึ่งที่ได้ยื่นคำขอประกอบการขนส่งใน 3 เส้นทางแรกต่อจำเลยที่ 5 เมื่อวันที่20 กรกฎาคม 2531 จำเลยที่ 5 ในฐานะนายทะเบียนประจำจังหวัดได้พิจารณาแล้วเห็นควรออกใบอนุญาตให้แก่โจทก์ 2เส้นทาง คือ สายที่ 84005 นครศรีธรรมราช - ปากลงและสายที่ 84017 หัวไทร - ควนชลิต ส่วนสายที่ 84004 เห็นควรออกใบอนุญาตให้แก่ผู้ขอรายอื่น สำหรับสายที่ 84014 ไม่มีผู้ใดยื่นคำขอ หลังจากนั้นจำเลยที่ 5 ได้นำเรื่องเข้าสู่การพิจารณาของคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดนครศรีธรรมราชเพื่ออนุมัติเงื่อนไขที่จะกำหนดไว้ในใบอนุญาตตามพระราชบัญญัติการขนส่งทางบกพ.ศ. 2522 มาตรา 33 คณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดนครศรีธรรมราชมีจำเลยที่ 1 ถึงที่ 5 ร่วมอยู่ด้วยได้ประชุมกันเมื่อวันที่ 27 กันยายน 2531 ลงมติให้ยกเลิกการยื่นคำขออนุญาตประกอบการขนส่งโดยรถขนาดเล็กสายที่ 84004 ปากพนัง - หัวไทร สายที่ 84005นครศรีธรรมราช - ปากลง และสายที่ 84017 หัวไทร - ควนชลิตที่บุคคลอื่นและโจทก์ยื่นขอไว้และให้มีการประกาศรับคำขอใหม่ตามบันทึกการประชุมคณะกรรมการควบคุมการขนส่งทางบกประจำจังหวัดนครศรีธรรมราช ครั้งที่ 6/2531โจทก์ได้ทำ