ฎีกาที่ 8898/2544

ประกาศแจ้งความประกวดราคาจ้างเหมาเป็นเพียงประกาศเชิญชวนให้ผู้สนใจที่จะรับจ้างขนขยะมูลฝอยจากท่าริมแม่น้ำเจ้าพระยาไปทำลายโดยวิธีฝังดิน ยื่นคำเสนอขอทำสัญญากับจำเลยที่ 1 โดยวิธียื่นซองประกวดราคา ซึ่งต่อมาโจทก์เป็นผู้เข้าประกวดราคาและเสนอราคาต่ำสุดอันเป็นการทำคำเสนอต่อจำเลยที่ 1 แล้ว เท่ากับโจทก์ยอมรับที่จะปฏิบัติตามเงื่อนไขของจำเลยที่ 1 ทุกประการ การที่จำเลยที่ 1 โดยประธานคณะกรรมการเปิดซองประกวดราคามีหนังสือแจ้งให้โจทก์ทราบในภายหลังว่าตกลงรับราคาที่โจทก์เสนอถือได้ว่าเป็นการทำคำสนองรับคำเสนอของโจทก์ แต่ในประกาศแจ้งความประกวดราคาจ้างเหมา ข้อ 16 ระบุว่าเมื่อจำเลยที่ 1 แจ้งให้ผู้ประกวดราคาได้ทราบเป็นหนังสือผู้ประกวดราคาได้นั้นต้องไปทำสัญญาตามแบบของจำเลยที่ 1 ภายใน 7 วัน นับแต่วันได้รับแจ้ง ดังนั้นเมื่อข้อเท็จจริงได้ความว่าโจทก์และจำเลยที่ 1 ยังไม่ได้ทำสัญญาตามแบบของจำเลยที่ 1 จึงไม่เกิดเป็นสัญญาผูกพันโจทก์และจำเลยที่ 1 การที่จำเลยที่ 1 ประกาศยกเลิกการประกวดราคาจ้างเหมาครั้งนี้ ไม่ว่าโจทก์ซึ่งเป็นผู้ชนะการประกวดราคาจะทำผิดเงื่อนไขตามประกาศแจ้งความประกวดราคาหรือไม่ก็ตามก็ไม่ถือว่าจำเลยที่ 1 กระทำผิดสัญญาต่อโจทก์ โจทก์จึงไม่อาจเรียกร้องค่าเสียหายในส่วนนี้จากจำเลยที่ 1 ตามประกาศแจ้งความประกวดราคาจ้างเหมา ข้อ 18 ได้ระบุเงื่อนไขไว้ว่า จำเลยที่ 1 ทรงไว้ซึ่งสิทธิที่จะยกเลิกการประกวดราคารายนี้เสียก็ได้แล้วแต่จะเห็นสมควรเพื่อประโยชน์ของทางราชการและผู้ยื่นซองประกวดราคาไม่มีสิทธิเรียกร้องเอาค่าทดแทนหรือค่าเสียหายใด ๆ จากจำเลยที่ 1 ได้ ดังนั้น แม้ว่าโจทก์จะเป็นผู้ที่ยื่นซองประกวดราคาและเสนอราคาต่ำสุด ทั้งได้ปฏิบัติตามเงื่อนไขของผู้ยื่นซองประกวดราคาตามที่ได้ประกาศแจ้งความไว้แล้วก็ตามจำเลยที่ 1 ย่อมมีสิทธิที่จะยกเลิกการประกวดราคาครั้งนี้ได้เมื่อจำเลยที่ 1 เห็นสมควรเพื่อประโยชน์ของทางราชการ แม้จำเลยที่ 1 จะแจ้งยกเลิกการประกวดราคาหลังจากการเปิดซองประกวดราคานานถึง 5 ปี แต่โจทก์ก็ไม่สามารถนำสืบได้ว่าจำเลยคนหนึ่งคนใดมีเจตนากลั่นแกล้งโจทก์เพื่อให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ข้อเท็จจริงได้ความว่า โครงการขนขยะมูลฝอยริมแม่น้ำเจ้าพระยามีผลกระทบต่อประชาชนและสิ่งแวดล้อมที่อยู่ในบริเวณใกล้เคียงกับสถานที่กลบฝังขยะ ตลอดจนบริเวณท่าเทียบเรือที่ใช้เป็นที่ขนลำเลียงขยะมูลฝอยลงเรือเป็นอย่างมาก การพิจารณาถึงผลกระทบดังกล่าวจึงต้องกระทำอย่างละเอียดรอบคอบ จำเลยที่ 1 ได้ดำเนินการในเรื่องนี้อย่างต่อเนื่องและตลอดมา ซึ่งโจทก์ก็ได้ร่วมรับรู้อย่างใกล้ชิด ทั้งยังให้ความยินยอมขยายกำหนดเวลายื่นราคาที่โจทก์เสนอไว้อย่างต่อเนื่องเช่นกัน โจทก์จึงไม่อาจกล่าวอ้างได้ว่าการแจ้งยกเลิกการประกวดราคาล่าช้าของจำเลยที่ 1 เป็นการกระทำโดยจงใจกลั่นแกล้งให้โจทก์ได้รับความเสียหายหรือไม่มีเหตุอันสมควรหรือไม่เป็นประโยชน์ต่อทางราชการ แม้โจทก์จะได้ระบุไว้ในหนังสือยินยอมขยายกำหนดเวลายื่นราคาว่าหากไม่ตกลงทำสัญญาว่าจ้างโจทก์ภายในกำหนดแล้ว โจทก์จะเรียกค่าเสียหายจากจำเลยที่ 1 ก็ไม่มีผลทางกฎหมายว่าการที่จำเลยที่ 1 ไม่ทำสัญญาจ้างเหมากับโจทก์เป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์ ส่วนจำเลยที่ 2 ที่ 3 และที่ 4 ปฏิบัติราชการไปตามอำนาจหน้าที่ ไม่ได้ความว่าปฏิบัติหน้าที่โดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อทำให้โจทก์เสียหาย จึงไม่ถือว่าเป็นการละเมิดต่อโจทก์เช่นเดียวกัน

โจทก์ฟ้องขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่ร่วมกันใช้เงินจำนวน 112,774,788บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ของต้นเงิน 104,906,780 บาท นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ จำเลยทั้งสี่ให้การขอให้ยกฟ้อง ศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้อง โจทก์อุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษายกอุทธรณ์ของโจทก์ โจทก์ฎีกา ศาลฎีกาพิพากษายกคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ ให้ศาลอุทธรณ์พิจารณาและพิพากษาใหม่ตามรูปคดี ศาลอุทธรณ์พิจารณาใหม่แล้วพิพากษายืน โจทก์ฎีกา ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า "มีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ในข้อแรกว่า จำเลยที่ 1 ผิดสัญญาต่อโจทก์หรือไม่ โจทก์ฎีกาว่า ตามประกาศแจ้งความประกวดราคา เอกสารหมาย จ.27 ข้อ 18 มีใจความว่า จำเลยที่ 1 ทรงไว้ซึ่งสิทธิที่จะเลือกรับราคาของผู้หนึ่งผู้ใดหรือจะไม่รับคัดเลือกทั้งหมด หรือจะยกเลิกการประกวดราคารายนี้เสียก็ได้แล้วแต่จะเห็นสมควรเพื่อประโยชน์ของทางราชการ ทั้งนี้โดยไม่จำต้องจ้างผู้เสนอราคาต่ำสุดเสมอไป และผู้ที่ยื่นซองประกวดราคาไม่มีสิทธิเรียกร้องเอาค่าทดแทนหรือค่าเสียหายใด ๆจากจำเลยที่ 1 ทั้งสิ้น เงื่อนไขดังกล่าวเป็นกรณีที่จำเลยที่ 1 สามารถจะนำไปใช้แก่ผู้เข้าประกวดราคาที่ชนะการประกวดราคาแล้วทำผิดเงื่อนไขตามประกาศแจ้งความประกวดราคาเท่านั้นจะนำมาใช้แก่กรณีของโจทก์ที่มิได้กระทำผิดเงื่อนไขใด ๆ หาได้ไม่นั้น เห็นว่า ประกาศแจ้งความประกวดราคาจ้างเหมาเป็นเพียงประกาศเชิญชวนให้ผู้สนใจที่จะรับจ้างขนขยะมูลฝอยจากท่าริมแม่น้ำเจ้าพระยานำไปทำลายโดยวิธีฝังดิน ยื่นคำเสนอขอทำสัญญากับจำเลยที่ 1 โดยวิธียื่นซองประกวดราคา ซึ่งต่อมาโจทก์เป็นผู้เข้าประกวดราคาและเสนอราคาต่ำสุดอันเป็นการทำคำเสนอต่อจำเลยที่ 1 แล้ว เท่ากับโจทก์ยอมรับที่จะปฏิบัติตามเงื่อนไขของจำเลยที่ 1 ทุกประการ การที่จำเลยที่ 1 โดยประธานคณะกรรมการเปิดซองประกวดราคามีหนังสือแจ้งให้โจทก์ทราบในภายหลังว่าตกลงรับราคาที่โจทก์เสนอและคณะกรรมการเปิดซองพิจารณาเจรจาต่อรองราคาจนโจทก์ได้ลดราคาค่าจ้างเหมาลงต่ำกว่าที่เสนอไว้ถือได้ว่าเป็นการทำคำสนองรับคำสนองของโจทก์ดังกล่าว แต่อย่างไรก็ดีในประกาศแจ้งความประกวดราคาจ้างเหมาขนมูลฝอยทางน้ำบริเวณท่าริมแม่น้ำเจ้าพระยาเอกสารหมาย จ.27 ข้อ 16 ระบุว่า เมื่อจำเลยที่ 1 แจ้งให้ผู้ประกวดราคาได้ทราบเป็นหนังสือ ผู้ประกวดราคาได้นั้นต้องไปทำสัญญาตามแบบของจำเลยที่ 1 ภายใน7 วันนับแต่วันได้รับแจ้ง ดังนั้น เมื่อข้อเท็จจริงได้ความว่า โจทก์และจำเลยที่ 1 ยังไม่ได้ทำสัญญาตามแบบของจำเลยที่ 1 จึงไม่เกิดเป็นสัญญาผูกพันโจทก์และจำเลยที่ 1 ดังที่ศาลอุทธรณ์ได้วินิจฉัยไว้โดยละเอียดแล้ว การที่จำเลยที่ 1 ประกาศยกเลิกการประกวดราคาจ้างเหมาครั้งนี้ไม่ว่าโจทก์ซึ่งเป็นผู้ชนะการประกวดราคาจะทำผิดเงื่อนไขตามประกาศแจ้งความประกวดราคาหรือไม่ก็ตาม ก็ไม่ถือว่าจำเลยที่ 1 กระทำผิดสัญญาต่อโจทก์ โจทก์จึงไม่อาจเรียกร้องค่าเสียหายในส่วนนี้จากจำเลยที่ 1 ส่วนที่โจทก์อ้างว่าความสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ 1 เป็นสัญญาในทางปกครองนั้น โจทก์เพิ่งยกขึ้นกล่าวอ้างในชั้นฎีกา จึงเป็นฎีกาในข้อที่ไม่ได้ยกขึ้นว่ากันมาแล้วโดยชอบในศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ ต้องห้ามมิให้ฎีกาตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 249 วรรคหนึ่ง ศาลฎีกาไม่รับวินิจฉัย มีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ในข้อต่อไปว่า การที่จำเลยที่ 1 ยกเลิกการประกวดราคา เป็นการทำละเมิดต่อโจทก์หรือไม่ เห็นว่า ตามประกาศแจ้งความประกวดราคาจ้างเหมาขนขยะมูลฝอยทางน้ำบริเวณท่าริมแม่น้ำเจ้าพระยาเอกสารหมาย จ.27 ข้อ 18 ได้ระบุเงื่อนไขไว้ว่า จำเลยที่ 1 ทรงไว้ซึ่งสิทธิที่จะยกเลิกการประกวดราคารายนี้เสียก็ได้แล้วแต่จะเห็นสมควรเพื่อประโยชน์ของทางราชการ และผู้ยื่นซองประกวดราคาไม่มีสิทธิเรียกร้องเอาค่าทดแทนหรือค่าเสียหายใด ๆ จากจำเลยที่ 1 ได้ ดังนั้นแม้ว่าโจทก์จะเป็นผู้ที่ยื่นซองประกวดราคาและเสนอราคาต่ำสุดทั้งได้ปฏิบัติตามเงื่อนไขของผู้ยื่นซองประกวดราคาตามที่ได้ประกาศแจ้งความไว้แล้วก็ตาม จำเลยที่ 1 ย่อมมีสิทธิที่จะยกเลิกการประกวดราคาครั้งนี้ได้เมื่อจำเลยที่ 1 เห็นสมควรเพื่อประโยชน์ของทางราชการ ปัญหาว่าการยกเลิกการประกวดราคาของจำเลยที่ 1 มีเหตุผลสมควรเพื่อประโยชน์ของทางราชการหรือไม่ ข้อเท็จจริงได้ความว่า โจทก์ได้เสนอที่ดินจำนวนเนื้อที่ไม่น้อยกว่า 200 ไร่ ในบริเวณตำบลเกาะเกร็ด อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี เป็นที่ฝังกลบขยะมูลฝอย โดยมีหนังสือของนายอำเภอปากเกร็ดแจ้งว่าสภาตำบลเกาะเกร็ดได้พิจารณาและยินยอมให้โจทก์ดำเนินการขุดฝังขยะมูลฝอยในพื้นที่ตำบลเกาะเกร็ดได้ แต่คณะกรรมการเปิดซองประกวดราคาสงสัยว่าสภาตำบลเกาะเกร็ดอาจไม่ใช่หน่วยราชการส่วนท้องถิ่นที่จะมีอำนาจให้ความยินยอมได้ตามกฎหมายเช่นที่ระบุไว้ในเงื่อนไขของการประกวดราคาข้อ 4.3.3 ที่ว่าที่ดินที่จะนำขยะมูลฝอยไปฝังกลบนั้น ต้องได้รับอนุญาตหรือความยิน