ฎีกาที่ 939/2536

คำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้ผู้ใด ก่อสร้าง ดัดแปลง รื้อถอนหรือเคลื่อนย้ายอาคาร ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522นั้น เป็นอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานท้องถิ่น ซึ่งหมายถึงผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร สำหรับในเขตกรุงเทพมหานครคือจำเลยที่ 2 และจำเลยที่ 3 ในฐานะผู้ปฏิบัติการแทนจำเลยที่ 2 เป็นผู้ออกคำสั่งให้โจทก์รื้อถอนอาคาร คำสั่งดังกล่าวไม่ใช่คำสั่งของจำเลยที่ 1 จำเลยที่ 1 จึงมิใช่ผู้ที่โต้แย้งสิทธิของโจทก์ โจทก์ย่อมไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 1 ประกาศกรุงเทพมหานคร เรื่อง กำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับระยะร่นโดยรอบอาคาร ฉบับลงวันที่ 20 พฤศจิกายน 2520 ซึ่งออกโดยชอบด้วยกฎหมาย ได้ประกาศใช้บังคับก่อน พระราชบัญญัติควบคุมอาคารพ.ศ. 2522 และยังไม่ได้ถูกยกเลิก อีกทั้งมิได้ขัดแย้งกับพระราชบัญญัติ ควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 แต่อย่างใด ประกาศดังกล่าวจึงใช้บังคับได้ ข้อกำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับระยะร่นโดยรอบอาคารตามประกาศกรุงเทพมหานคร ฉบับลงวันที่ 20 พฤศจิกายน 2520 นั้นเป็นเรื่องป้องกันมิให้ปลูกสร้างอาคารใกล้ชิดกันมากเกินไป อันเป็นการรักษาสภาพแวดล้อม และความปลอดภัยของประชาชนซึ่งมีวัตถุประสงค์ต่างกับกฎกระทรวงฉบับที่ 12(พ.ศ. 2528) ที่เป็นการกำหนดเกี่ยวกับโครงสร้างของอาคาร จึงนำกฎกระทรวงดังกล่าวมาใช้บังคับเกี่ยวกับระยะร่นโดยรอบอาคารไม่ได้พระราชบัญญัติ ญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 และประกาศกรุงเทพมหานครเรื่อง กำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับระยะร่นโดยรอบอาคาร เป็นกฎหมายพิเศษ มีวัตถุประสงค์คุ้มครองประโยชน์และความปลอดภัยของประชาชน เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจสั่งให้รื้อถอนได้เสมอตราบเท่าที่อาคารซึ่งฝ่าฝืนกฎหมายยังคงอยู่ โจทก์จดทะเบียนอาคารชุด ภายหลังจากที่ทราบคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นแล้ว จึงอ้างกฎหมายอาคารชุดมาคุ้มครองความรับผิดชอบของโจทก์หาได้ไม่

โจทก์ฟ้องว่า โจทก์ได้รับอนุญาตให้ปลูกสร้างอาคารสูง 22 ชั้นและโจทก์ได้ทำการก่อสร้างอาคารแล้ว ต่อมาจำเลยที่ 3 ซึ่งเป็นผู้อำนวยการเขตยานนาวาได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ระงับการก่อสร้างโดยแจ้งว่า โจทก์ทำการก่อสร้างดัดแปลงอาคารชั้นที่ 5 ที่ 6 และที่ 7ให้มีระยะร่นไม่ตรงตามแบบที่ได้รับอนุญาตโจทก์จึงขอผ่อนผันโดยพยายามจัดซื้อที่ดินข้างเคียงเพื่อให้แต่ละด้านขยายออกไปทำให้มีระยะร่นของอาคารตามกำหนด แต่โจทก์ไม่สามารถซื้อที่ดินข้างเคียงได้ จำเลยที่ 3 จึงมีคำสั่งให้โจทก์รื้อถอนอาคารชั้นที่ 5ที่ 6 และที่ 7 เฉพาะส่วนที่ผิดแบบภายใน 30 วัน โจทก์ได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์จำเลยที่ 4 ถึงที่ 11ในฐานะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์ของโจทก์โจทก์โต้แย้งว่า ในระหว่างก่อสร้าง จำเลยที่ 1 หรือเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ 1 ไม่เคยมีคำสั่งให้โจทก์ระงับการก่อสร้าง จึงไม่มีการฝ่าฝืนคำสั่งให้ระงับการก่อสร้างจำเลยที่ 1 ถึงที่ 3 ไม่มีอำนาจสั่งรื้อถอนอาคาร และการก่อสร้างอาคารชั้นที่ 5 ที่ 6 และที่ 7ผิดไปจากแบบที่ได้รับอนุญาตเพียงเล็กน้อยไม่เป็นอันตรายต่อสุขภาพชีวิต ร่างกายหรือทรัพย์สินของผู้อื่น โจทก์ได้จดทะเบียนที่ดินและอาคารดังกล่าวเป็นอาคารชุด อาคารส่วนที่ถูกสั่งให้รื้อจึงเป็นทรัพย์ส่วนกลาง เจ้าของห้องชุดทุก ๆ รายมีกรรมสิทธิ์ร่วมและอยู่ในการจัดการของนิติบุคคลอาคารชุด โจทก์จึงไม่มีอำนาจรื้อถอนอาคารคำสั่งและคำวินิจฉัยของจำเลยที่ 1 ถึงที่ 11 ซึ่งออกโดยอาศัยประกาศกรุงเทพมหานคร ฉบับลงวันที่ 20 พฤศจิกายน 2520 และ5 ตุลาคม 2524 เป็นข้อบัญญัติท้องถิ่นออกตามความในมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติ ควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 ซึ่งประกาศใช้โดยยังไม่ได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการควบคุมอาคาร ยังไม่ได้รับอนุมัติจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย และยังไม่ได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาจึงไม่มีผลบังคับใช้ ขอให้เพิกถอนคำสั่งของจำเลยที่ 1 ถึงที่ 3 และคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของจำเลยที่ 4 ถึงที่ 11 จำเลยทั้งสิบเอ็ดให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 1ซึ่งเป็นราชการส่วนท้องถิ่น ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522จำเลยที่ 2 เป็นผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ได้มอบอำนาจให้จำเลยที่ 3 ปฏิบัติราชการแทนในฐานะเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่น จำเลยที่ 3จึงไม่ต้องร่วมรับผิด โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 3 เหตุที่จำเลยที่ 2 อนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างอาคารดังกล่าวเพราะกองควบคุมอาคารของจำเลยที่ 1 ได้ตรวจแบบแปลนอาคารโจทก์แล้วเห็นว่าระยะร่นโดยรอบอาคารถูกต้องตามเทศบัญญัติ ประกาศกรุงเทพมหานครและพระราชบัญญัติ ควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 โจทก์จึงมีหน้าที่ต้องก่อสร้างตามแบบแปลนที่ได้รับอนุญาตเท่านั้น เมื่อปรากฏว่าโจทก์ก่อสร้างอาคารชั้นที่ 5 ที่ 6 และที่ 7 ผิดจากแบบแปลนที่ได้รับอนุญาต จำเลยที่ 2 จึงสั่งให้โจทก์ระงับการก่อสร้างและยื่นฟ้องโจทก์ต่อศาลอาญา ซึ่งพิพากษาปรับโจทก์ไปแล้ว โจทก์ทำหนังสือขอผ่อนผันการแก้ไขแบบโดยจะซื้อที่ดินเพิ่มแต่โจทก์ซื้อที่ดินไม่ได้ จำเลยที่ 3 จึงมีคำสั่งให้โจทก์รื้อถอนอาคารส่วนที่ผิดแบบแปลนที่ได้รับอนุญาต โจทก์ได้ยื่นอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ซึ่งวินิจฉัยยกอุทธรณ์ของโจทก์ ดังนั้น คำสั่งของจำเลยที่ 1 ถึงที่ 3และคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของจำเลยที่ 4 ถึงที่ 11 จึงมีผลใช้บังคับได้ขอให้ยกฟ้อง ศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้องโจทก์ โจทก์อุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน โจทก์ฎีกา ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ในปัญหาว่าโจทก์มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 1หรือไม่ เห็นว่าจำเลยที่ 1 เป็นนิติบุคคล และตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 ไม่ได้บัญญัติให้จำเลยที่ 1 เข้าไปเกี่ยวข้องควบคุมการก่อสร้าง ดัดแปลงรื้อถอน เคลื่อนย้ายและใช้หรือเปลี่ยนการใช้อาคารแต่อย่างใด การออกคำสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้ผู้ใดก่อสร้างอาคาร ดัดแปลงอาคาร รื้อถอนอาคาร หรือเคลื่อนย้ายอาคารตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 21,22, 23 และ 24 เป็นอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานท้องถิ่นและเจ้าพนักงานท้องถิ่นตาม มาตรา 4 พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522ให้หมายความว่า ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร สำหรับในเขตกรุงเทพมหานครการที่จำเลยที่ 3 ในฐานะผู้ปฏิบัติการแทนจำเลยที่ 2 มีคำสั่งให้โจทก์รื้อถอนอาคาร จึงเห็นได้ว่าคำสั่งดังกล่าวมิใช่คำสั่งของจำเลยที่ 1 จำเลยที่ 1 จึงมิใช่ผู้ที่โต้แย้งสิทธิของโจทก์ โจทก์ย่อมไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ 1 ในปัญหาที่ว่า ประกาศกรุงเทพมหานครที่วางข้อกำหนดเกี่ยวกับระยะร่นตามเอกสารหมาย ล.3 ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ เห็นว่าประกาศกรุงเทพมหานคร เรื่อง กำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับระยะร่นโดยรอบอาคาร ลงวันที่ 20 พฤศจิกายน 2521 ออกโดยอาศัยประกาศที่ชอบด้วยกฎหมาย และประกาศใช้บังคับก่อนพระราชบัญญัติควบคุมอาคารพ.ศ. 2522 ประกาศดังกล่าวมิได้ถูกยกเลิกและมิได้ขัดแย้งกับพระราชบัญญัติ ควบค